VIII SA/Wa 63/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. . Decyzją z [...] września 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "Kpa") w związku z art. 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") orzekł o ustaleniu A. P. oraz T. P., właścicielom nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...], oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, stanowiącej 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy sieci wodociągowej w ul. O.. Przesyłka, zawierająca przedmiotową decyzję dla skarżących, była dwukrotnie awizowana w dniach:[...] i [...] września 2011 r. i wobec niepodjęcia przez adresata, w dniu [...] września 2011 r. zwrócona została do organu I instancji. Pismem z [...] listopada 2011 r. skarżący złożyli odwołanie od wskazanej decyzji z [...] września 2011 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wskazując, iż doręczenie decyzji nie było skuteczne. Podnieśli, iż ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą otrzymują wiele listów poleconych, które często (z uwagi na nieobecność w domu), na podstawie pozostawionych w skrzynce zawiadomień, odbierają na poczcie. Nie wiedzą, dlaczego przedmiotowa decyzja nie została im przekazana, nie pamiętają, by otrzymali powtórne awizo jej dotyczące. Podnieśli, iż nie posiadali wiedzy o wydaniu przedmiotowej decyzji. O fakcie tym skarżący dowiedzieli się dopiero w dniu [...] listopada 2011 r., kiedy otrzymali pismo z Wydziału Księgowości Urzędu Miejskiego, informujące o wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji. Następnego dnia, tj. w dniu [...] listopada 2011 r. otrzymali w siedzibie organu decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej z [...] września 2011 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 58 i 59 Kpa odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wskazując stan sprawy oraz treść art. 58 § 1 i 2 Kpa organ odwoławczy wyjaśnił, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Kolegium uznało, iż we wniesionym wniosku o przywrócenie terminu skarżący nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez ich winy, przeczą bowiem temu adnotacje widniejące na dowodzie doręczenia przedmiotowej decyzji. Ponadto skarżący we wniosku o przywrócenie terminu nie wykazali, z jaką chwilą ustąpiła przyczyna uniemożliwiająca złożenie odwołania w terminie. Na postanowienie z [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. P. (dalej: "skarżący"), wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący za nieuprawnione uznał stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, iż strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy oraz że nie wykazała z jaką chwilą ustąpiła przyczyna uniemożliwiająca złożenie odwołania w terminie. Uznał, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania (art. 7 Kpa i art. 58 § 1 Kpa), zaniechał bowiem analizy stanu sprawy, w szczególności faktu nieotrzymania powtórnego awiza. Ponadto nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy, że powtórne awizo (wystawione [...] września 2011 r.) zostało wystawione niezgodnie z art. 44 § 3 Kpa, gdyż nie minęło 7 dni od daty pierwszego zawiadomienia, dokonanego [...] września 2011 r. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji drugie awizo nie mogło być traktowane jako "powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki", w konsekwencji czego organ odwoławczy nie mógł orzec, że decyzja została doręczona prawidłowo. Skarżący podniósł ponadto, iż bezsprzecznie przyczyna uniemożliwiająca wniesienie odwołania ustąpiła w dniu [...] listopada 2011 r., tj. w dniu otrzymania decyzji, co zostało wskazane we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że powtórne zawiadomienie z [...] września 2011 r. o możliwości odbioru pisma zostało dokonane prawidłowo, bowiem 7 dni od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia, dokonanego w dniu [...] września 2011 r., który upływa właśnie w dniu [...] września 2011 r. Organ odwoławczy ponownie wskazał, że w treści wniosku o przywrócenie terminu z [...] listopada 2011 r. brak jest wskazania konkretnej daty ustania przyczyny, od której należałoby liczyć 7-dniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie w tym miejscu należy nadmienić, że organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał postanowienie stwierdzające uchybienie przez małżonków P. terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2011 r., które jest przedmiotem skargi rozpoznawanej w odrębnej sprawie przez tutejszy Sąd (sygnatura akt VIII SA/Wa 64/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd w przedmiotowej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, m.in. art. 58 § 1 i § 2 Kpa, art. 59 § 2 Kpa, art. 7 i 8 Kpa, art. 107 § 3 Kpa. Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2011 r. ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 Kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Dla skutecznego przywrócenia terminu wszystkie w/w przesłanki muszą być spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt doręczenia zastępczego decyzji z dnia [...] września 2011 r. w trybie art. 44 Kpa oraz fakt złożenia przez skarżącego (i jego żonę) odwołania z uchybieniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 44 § 4 Kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, licząc od dnia pierwszego awizo. Wobec tego, że termin ten biegł od daty [...] września 2011 r., skutek doręczenia nastąpił w dniu [...] września 2011 r. (14 dni od daty złożenia pierwszego awiza). Odwołanie zostało złożone w dniu [...] listopada 2011 r., a więc po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, który minął w dniu [...] października 2011 r. Przewidziane w art. 43 i 44 Kpa zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Wówczas taka sytuacja daje podstawę do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95 w Katowicach, Lex nr 26708). Do okoliczności faktycznych, uzasadniających brak winy zainteresowanego, należy zaliczyć m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2000 r., IV SA/Wa 2121/98, LEX nr 54744). W złożonym wniosku o przywrócenie terminu skarżący kwestionuje skuteczność doręczenia w dacie [...] września 2011 r., poddając w wątpliwość otrzymanie z poczty drugiego awiza. Te wskazane przez skarżącego okoliczności faktyczne stanowiły uzasadnienie wniosku w zakresie braku jego winy w dochowaniu terminu. Oceniając tę przesłankę organ uznał, że twierdzenie skarżącego, że nie otrzymał drugiego awiza nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem pozostaje w sprzeczności z adnotacjami poczty znajdującymi się na kopercie zawierającej przesyłkę. Powoływana również przez skarżącego okoliczność dotycząca otrzymywania licznej korespondencji, związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, w żaden sposób nie uzasadnia uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminu. W skardze skarżący dodatkowo podniósł, że doręczenie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2011 r. wobec niego nie było skuteczne, ponieważ (czego organ odwoławczy nie analizował) drugie awizo nie może być traktowane jako "powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki", jeśli zostało doręczone przed upływem 7 dni od daty pierwszego awiza. Stanowisko skarżącego w tym zakresie jest tożsame z wywodami WSA w Warszawie, zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie II SA/Wa 1067/10, jednak Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie prezentuje odmienny pogląd, iż dla skuteczności doręczenia zastępczego nie ma znaczenia fakt, że drugie awizo miało miejsce po 5, a nie po 7 dniach od pierwszego, skoro od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu przesyłki do nadawcy (tj. od [...] do [...] września 2011 r.) upłynęło pełne 14 dni. Takie stanowisko jest przeważające w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2497/10, postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 762/08, Lex 493685). Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, iż skarżący nie wykazał, z jaką chwilą ustąpiła przyczyna uniemożliwiająca złożenie odwołania w terminie. Jak wynika z pisma skarżącego i jego żony z dnia [...] listopada 2011 r., stanowiącego odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego, o fakcie wydania decyzji z dnia [...] września 2011 r. odwołujący się powzięli wiadomość w dniu [...] listopada 2011 r., kiedy to odebrali decyzję w siedzibie organu I instancji. Datą początkową biegu terminu 7 dni z art. 58 § 2 Kpa jest dzień, w jakim strona powzięła wiadomość o uchybieniu terminu. Zdaniem Sądu, z treści wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wynika, że został on złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 58 § 2 Kpa. Niezrozumiałe jest więc uznanie organu, że skarżący nie wykazał daty ustąpienia przyczyny uniemożliwiającej złożenie odwołania w terminie. Uzasadnienie wystąpienia przesłanki z art. 58 § 2 zdanie 1 Kpa wydaje się zbyt lakoniczne i mało przekonujące. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ winien ponownie ocenić przesłanki wynikające z treści art. 58 § 1 i § 2 zdanie 1 Kpa i dać wyraz tej ocenie w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Sąd dalej zważył, że organ odwoławczy nie podał w treści postanowienia dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, powołując się ogólnie na przepisy art. 58 i 59 Kpa. Zwłaszcza jeśli chodzi o art. 59 Kpa, to organ odwoławczy orzekał w istocie tylko na podstawie ustępu 2 tego artykułu, który jest wyjątkiem od reguły zawartej w ustępie 1. Należy pamiętać, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 59 § 2 Kpa nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku postępowania, jest ostateczne. Organ nie wskazał więc właściwej podstawy prawnej, naruszając tym art. 107 § 3 Kpa. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał również, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, dotyczących procedury odwoławczej. Jeżeli wraz z odwołaniem skarżący złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności jest zobowiązany rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2405/06, LEX nr 316765, wyrok NSA w Szczecinie z dnia 31 maja 2000 r., SA/Sz 565/00, LEX nr 41620, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., I OSK408/09 LEX nr 595368, wyrok NSA w Szczecinie z dnia 14 stycznia 1999 r. SA/Sz 306/98, LEX nr 36136). Nie ma przeszkód, aby rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii terminu odwołania i wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nastąpiło w tym samym postanowieniu (oba postanowienia ostateczne), jeżeli oczywiście organ odwoławczy odmówi uwzględnienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r., VI SA/Wa 501/07, LEX nr 345966, z dnia 17 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 1813/06, LEX nr 384802, z dnia 26 lutego 2007 r., VII SA/Wa 2178/06, LEX nr 308125, wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/05, LEX nr 220815). Jednak nie można uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie najpierw co do uchybienia terminu do złożenia odwołania, tak jak to zrobił organ w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., a następnie dopiero wniosku o przywrócenie terminu, jak to zostało uczynione w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. Jeżeli więc organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie wydał jednego postanowienia (w tej samej dacie) w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz dopuszczalności samego odwołania, to powinien wstrzymać się z wydaniem orzeczenia, o którym mowa w art. 134 Kpa – na wypadek zaskarżenia postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - do czasu prawomocnego załatwienia przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie. Takie właśnie postępowanie organu odwoławczego świadczyłoby o poszanowaniu zasad dobrej administracji, przewidzianych w uchwalonym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz prawidłowym stosowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 Kpa i art. 8 Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/50 LEX nr 220815). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania w kierunku ponownego zbadania przesłanek z art. 58 § 1 i § 2 w związku z art. 59 § 2 Kpa, wydania merytorycznego postanowienia w przedmiocie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2011 r., mając na uwadze przedstawione wyżej wskazania i uwagi Sądu oraz wszechstronnego uzasadnienia postanowienia, zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na postawie art. 200 p.p.s.a.