VIII SA/Wa 646/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 27 marca 2020 r. nr XVII.97.2020 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. na rok 2020 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy G. podjęła w dniu [...] marca 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. na rok 2020, w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g" oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122, dalej jako: "u.o.z."). Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 11a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego wskazania wysokości i sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych obligatoryjnych zadań programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 i 3a oraz ust. 5, cytowanej ustawy, przy czym brzmienie przepisu wskazuje, że uregulowania wymienione w ust. 2 i 5 mają charakter obligatoryjny, natomiast w ust. 3 i 3a uwzględniono elementy fakultatywne. Zgodnie z ust. 5, obligatoryjnym elementem programu jest również określenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Analiza treści zaskarżonego aktu, zdaniem Prokuratora w kontekście przytoczonych przepisów ustawowych, wskazuje, że Rada Gminy G. dopuściła się pominięcia uchwałodawczego i nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 1 i 5 ustawy kompetencyjnej, dotyczącej obowiązku określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację obligatoryjnych zadań programu oraz wskazania sposobu wydatkowania tych środków. Kwestionowany przepis § 12 załącznika do uchwały stanowi, że: ust. 1 Koszty realizacji Programu ponosi Gmina ust. 2 Ustala się maksymalną kwotę przeznaczoną na realizację niniejszego programu w wysokości [...] zł , tj.:- odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im opieki, opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych - [...] zł; - sterylizacja, kastracja, usypianie ślepych miotów - [...] zł; - dokarmianie bezdomnych kotów -[...] zł; - zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - [...] zł Z porównania uregulowań programu z unormowaniami ustawy wynika, jak wywiódł Prokurator, że lokalny prawodawca wbrew przepisom aktu wyższego rzędu nie rozdysponował środków na wszystkie wymienione w programie zadania, lecz w sposób nieuprawniony ograniczył się do przypisania środków tylko do niektórych, wybranych przez siebie zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 1-4 oraz 6-8, niezasadnie łącząc je przy tym w grupy. Zupełnie pominął natomiast koszty dotyczące poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W ocenie Prokuratora istotne naruszenie przepisów art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt polegające na niewypełnieniu obowiązków nałożonych przez ustawę i dopuszczenie się w ten sposób pominięcia uchwałodawczego, winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie wyłącznie wadliwego § 12 załącznika do uchwały naruszyłoby bowiem integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło go elementów wymaganych w art. 11a ustawy kompetencyjnej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w G. wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Zaznaczyła, iż w § 12 załącznika do uchwały zostały zawarte regulacje dotyczące finansowania programu odpowiadające zakresowi ustawowego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). W kontekście powyższego wywodu zgodzić należy się z zarzutem skargi dotyczącym nienależytego unormowania kwestii wskazanych w art. 11a ust.5 u.o.z. W ocenie Sądu zasadnie skarżący zakwestionował pominięcie uchwałodawcze związane z tym, że lokalny prawodawca wbrew przepisom aktu wyższego rzędu nie rozdysponował środków na wszystkie wymienione w programie zadania, lecz w sposób nieuprawniony ograniczył się do przypisania środków tylko do niektórych, wybranych przez siebie zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 1-4 oraz 6-8, niezasadnie łącząc je przy tym w grupy. Zupełnie pominął natomiast koszty dotyczące poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wyjaśnić należy, że art. 11a ust. 5 u.o.z., bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zdaniem Sądu § 12 ust 2 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W § 12 załącznika do uchwały wskazano (ust. 2) 2. Ustala się maksymalną kwotę przeznaczoną na realizację niniejszego programu w wysokości [...] zł tj. - odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im opieki; opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych - [...]zł; - sterylizacja, kastracja, usypianie ślepych miotów - [...] zł - dokarmianie bezdomnych kotów - [...], zł; - zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - [...] zł; Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania zadania wskazanego w § 8 ust. 1 pkt a) regulaminu, związanym z poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, które to zadanie jak wynika z załącznika ma realizować schronisko poprzez prowadzenie działań zmierzających do znalezienia jak największej liczby nowych domów dla zwierząt. Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie, co zasadnie podnosił Prokurator - Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne jest z istotą ustawowej normy upoważniającej. Powyższe nie wyczerpuje ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Zdaniem Sądu przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty na realizację całego Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele lub tez łączenie w poszczególne grupy. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach, istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 110/21, wyrok WSA w Białymstoku z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 551/21, wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 535/21, wszystkie publ. CBOSA). Ustawa wymaga więc, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele (por. m.in. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20, wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wszystkie publ. CBOSA). Jak wynika z powyższego sądy administracyjne jednolicie przyjmują, że brak wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu stanowi istotne naruszenie prawa. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu, że prawidłowo wypełnił delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., a ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie należy uznać za nieistotne (vide: odpowiedź na skargę). Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje.