VIII SA/Wa 659/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G.-[...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy G.-[...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy G.- [...]. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 poz. 122 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła [...] lutego 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy G.- [...]." (dalej: Program, uchwała). Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1 i ust. 5 u.o.z. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP), polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego wskazania wysokości i sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podjęta uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i powinna zawierać wszystkie elementy obligatoryjne wynikające z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Natomiast uregulowanie dotyczące finasowania Programu zawarte w Rozdziale II załącznika do uchwały, zatytułowanym "Realizacja zadań", nie spełnia wymogów prawidłowej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia. Ogranicza się bowiem do wskazania jednej ogólnej kwoty na realizację wszystkich zadań Programu, a ponadto redakcja przepisu wskazuje, że unormowanie ma charakter informacyjny, a nie normatywny. Rada Gminy nie wskazała wprost jaką kwotę przeznacza na realizację zadań Programu, lecz poinformowała adresatów aktu, że w budżecie gminy została zabezpieczona kwota [...] zł bez zaznaczenia, że całość tej kwoty przeznacza się na finansowanie Programu. Tym samym nie została określona w uchwale kwota na realizację Programu. Nawet jednak gdyby uznać, że redakcja kwestionowanego przepisu jest prawidłowa i Rada Gminy wskazała wysokość środków na realizację Programu, to nie jest to właściwe wypełnienie delegacji ustawowej, ponieważ przepis ustawy kompetencyjnej bezwzględnie wymagają, aby rada wskazała nie tylko wysokość środków przeznaczonych na realizację programu, ale także określiła szczegółowo i wyczerpująco sposób wydatkowania tych środków poprzez wyodrębnienie wykonywanych w ramach programu zadań oraz przypisanie do poszczególnych zadań środków na ich realizację. Tymczasem lokalny uchwałodawca nie rozdysponował wskazanej kwoty na poszczególne zadania i samodzielnie nie określił sposobu wydatkowania, lecz wskazał, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie konkretnych działań wynikających z Programu przez pracowników Urzędu Gminy poszczególnym podmiotom. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa niemającego cechy istotnego, które może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). W kontekście powyższego wywodu zgodzić należy się z zarzutem skargi dotyczącym nienależytego unormowaniem kwestii wskazanych w art. 11a ust.5 u.o.z. W ocenie Sądu zasadnie skarżący zakwestionował Rozdział II Programu "Realizacja zadań", który brzmi następująco: "Środki finansowe na realizacje zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy G.- [...]. na 2020 rok w kwocie [...] zł. W przypadku zaistnienia nieprzewidzianych zdarzeń losowych z zakresu niniejszego Programu (stwarzających zagrożenie dla ludzi lub zwierząt), dopuszcza się zwiększenie środków finansowych na realizacje zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Środki finansować wydatkowane będą poprzez zlecanie konkretnych działań wynikających z Programu, przez pracowników Urzędu Gminy poszczególnym podmiotom." Należy zgodzić się ze skarżącym, że ww. zapis niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., ponieważ z jego treści wynika, że środki finansowe w kwocie [...] zł zostały w budżecie Gminy "zabezpieczone" na realizację zadań wynikających z Programu, a przepis mówi o ich "przeznaczeniu", a poza tym brak w zaskarżonej regulacji wskazania sposobu ich wydatkowania. Tym samym organ nie wyczerpał całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., dopuszczając się pominięcia uchwałodawczego, nawet gdyby uznać prawidłowość określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Zdaniem Sądu przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobu wydatkowania środków należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty na realizację całego Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach, istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 110/21, wyrok WSA w Białymstoku z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 551/21, wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 535/21, wszystkie publ. CBOSA). Ustawa wymaga więc, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele (por. m.in. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20, wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wszystkie publ. CBOSA). Jak wynika z powyższego sądy administracyjne jednolicie przyjmują, że brak wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu stanowi istotne naruszenie prawa. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu, że prawidłowo wypełnił delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., a ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie należy uznać za nieistotne (vide: odpowiedź na skargę). Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazuje ponadto, że organ nie wykonał w pełni dyspozycji przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., zobowiązującego radę gminy do zapewnienia w Programie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Wymóg ten może być realnie spełniony wyłącznie w ten sposób, że w Programie jest wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, zapewniające miejsce bezdomnym zwierzętom z terenu gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 808/17, publ. Lex nr 2420791). Tymczasem w punkcie 1 Rozdziału II omawianego Programu Rada Gminy wskazała na działania zmierzające do odłowienia zwierzęcia bezdomnego i umieszczenia go w schronisku, bez określenia konkretnego schroniska z podaniem jego nazwy i adresu. W ocenie Sądu to uchybienie stanowi również istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., a tym samym drugie pominięcie uchwałodawcze organu. Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje.