VIII SA/Wa 669/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2020 r. nr uchwała nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie Gminy M. na 2020 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 11 i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła [...] lipca 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy M. na 2020 rok (dalej: Program, uchwała). Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1 i ust. 5 u.o.z. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP), polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego wskazania wysokości i sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w następstwie czego unormowania dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpują całości zakresu ustawowego upoważnienia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podjęta uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i powinna zawierać wszystkie elementy obligatoryjne wynikające z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Natomiast uregulowanie dotyczące finasowania Programu zawarte w § 11 załącznika do uchwały, nie spełnia wymogów prawidłowej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia. Lokalny prawodawca, wbrew przepisom aktu wyższego rzędu, nie rozdysponował środków na wszystkie wymienione w Programie zadania, lecz w sposób nieuprawniony ograniczył się do przypisania środków tylko do niektórych, wybranych przez siebie zadań, wymienionych w art. 11a u.o.z., pomijając zadania wyszczególnione w pkt 4, 5 i 7, czyli obligatoryjną kastrację albo sterylizację zwierząt w schroniskach, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz koszty zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, oceniając zarzut Prokuratora dotyczący braku w uchwale określenia sposobu wydatkowania przeznaczonych na poszczególne zadania środków jako chybiony, a takie stanowisko oderwane od realiów. Trudno jest bowiem w uchwale z góry określić precyzyjnie kwoty wydatków na poszczególne cele zawarte w art. 11a ust. 2 u.o.z., dlatego siłą rzeczy muszą to być kwoty ogólne, które swą konkretyzację znajdują w praktyce działania podmiotów wykonujących poszczególne zadania na zlecenie gminy. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). W kontekście powyższego wywodu należy zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym nienależytego unormowaniem kwestii wskazanych w art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenie Sądu zasadnie skarżący zakwestionował § 11 załącznika do uchwały, który w ust. 2 przewidział w 2020 r. ogólny budżet w wysokości [...]zł na realizację zadania związanego z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w tym na: - odłowy bezdomnych zwierząt i umieszczenie w schronisku – [...]zł, - usypianie ślepych miotów – [...] zł, - dokarmianie – [...] zł, - obsługa weterynaryjna – [...] zł. W ust. 3 tego przepisu Rada Gminy wskazała nadto, że istnieje możliwość zwiększenia kwoty przeznaczonej na realizację założeń programu w trakcie jego realizacji, jeśli środki wymienione w ust. 2 okażą się niewystarczające. Jak wynika z treści zakwestionowanego przepisu Programu brak w nim przypisania środków na takie obligatoryjne zadania, jak: sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku (art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.), poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.) oraz koszty zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym (art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.). Sąd podziela stanowisko Prokuratora zawarte w skardze, że literalna wykładnia art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje, iż powołany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada wskazała nie tylko wysokość środków przeznaczonych na realizacji programu, ale także określiła w sposób szczegółowy i wyczerpujący sposób wydatkowania tych środków poprzez wyodrębnienie wykonywanych w ramach programu zadań oraz przypisanie do poszczególnych zadań środków na ich realizację. Takie stanowisko prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przejęte w programie. Przez określenie sposobu wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizacje programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Ustawa wymaga więc, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele (m.in. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20, z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wszystkie publ. CBOSA). Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach (por. również wyroki: WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14 i z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 110/21, WSA w Białymstoku z 7 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 551/21, WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 535/21, WSA w Olsztynie z 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 683/21, wszystkie publ. CBOSA). Tym samym organ nie wyczerpał całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych tym przepisem, czym dopuścił się pominięcia uchwałodawczego, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wyeliminowanie wyłącznie wadliwego § 11 załącznika do uchwały naruszyłoby bowiem integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło go elementów wymaganych w art. 11a ustawy kompetencyjnej. Zgodzić się należy z organem, że precyzyjne określenie w ramach Programu wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych (obligatoryjnych) zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ analizował przeznaczenie środków finansowych związanych z realizacją zadań Programu na podstawie doświadczeń zebranych w latach ubiegłych, jednak w kwestionowanym punkcie część tych koniecznych celów pominął. Tymczasem brak wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu stanowi istotne naruszenie prawa polegające na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje.