VIII SA/Wa 680/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Sławomir Fularski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. R. na Zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 15 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora domu kultury 1. stwierdza nieważność zaskarżonego Zarządzenia; 2. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta P. na rzecz skarżącej E. R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta P. z 15 lipca 2025 r. odwołano E. R. (dalej: skarżąca) ze stanowiska Dyrektora Domu Kultury w P. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu (§ 1 Zarządzenia). § 2 stanowi, że odwołanie skarżącej z w/w stanowiska, jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynie 31 października 2025 r. W okresie wypowiedzenia pracownik jest zwolniony z obowiązku świadczenia pracy. W myśl § 3 Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Jako podstawę prawną Zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87) oraz art. 70 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r., poz. 277 ze zm.). Wskazano też, że Zarządzenie wydano po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W uzasadnieniu Zarządzenia podniesiono, że Zarządzeniem Nr [...] z 21 czerwca 2022 r. Burmistrz Gminy i Miasta P. powołał skarżącą na stanowisko dyrektora. Organ przytoczył treść art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Ustęp 6 art. wskazuje przesłanki umożliwiające odwołanie dyrektora z zajmowanego stanowiska przed upływem okresu, na jaki został powołany. Uzupełnieniem w/w przepisów które należy stosować do stosunku pracy dyrektora są przepisy kodeksu pracy na mocy odesłań z art. 15 ust. 7. Organ wskazał, że Burmistrz zwrócił się do stowarzyszeń zawodowych i twórczych o wyrażenie opinii przed odwołaniem z w/w stanowiska. Uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem polegającego na: - nieterminowym dokonywaniu płatności z tytułu zaistniałych zobowiązań finansowych, - nierzetelnym wypełnianiu powierzonych zadań, - istotnych rozbieżnościach miedzy założeniami i oczekiwaniami organizatora, a dyrektora w zakresie działalności instytucji kultury, - nie wykazywanie się aktywnością i efektywnością w zakresie zaleceń co do możliwości pozyskiwania środków zewnętrznych na realizacje projektów w ramach rozwoju i wspierania kultury tj. pisanie projektów, realizacja i rozliczanie, - niegospodarność środkami publicznymi w kontekście polityki zatrudnienia i nieefektywne zarzadzanie zasobami ludzkimi, - nieprawidłowościach w przedłożonym oświadczeniu o stanie kontroli zarządczej za 2024 r. Organ podniósł, że od osób piastujących funkcje Dyrektora Instytucji Kultury, którym powierza się zarządzanie i reprezentowanie instytucji kultury wymaga się najwyższego zaufania, gwarancji dobrej i rzetelnej współpracy a nade wszystko przestrzegania przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Z uwagi na powyższe istnieją podstawy do odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. W skardze na w/w zarządzenie skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 15 ust. 1 ustawy 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz, U. z 2024 r. poz.87), poprzez brak wskazania w zarządzaniu, których stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucje kultury opinii zasięgnął organizator przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury i/lub poprzez dokonanie odwołania bez wymaganych opinii stowarzyszeń, 2) art. 15 ust. 6 ustawy pkt 3) poprzez brak wskazania, które przepisy prawa naruszyła Skarżąca w związku z zajmowanym stanowiskiem , a także poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca nie naruszyła przepisów prawa, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżanego zarządzenia w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny sprawy, bez wiarygodnych dowodów na poparcie twierdzeń oraz bez możliwości ustosunkowania się Skarżącej do postawionych jej zarzutów, 4) art. 107 § 1 pkt 4, 6 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej zarządzenia oraz sporządzenie niespełniającego ustawowych wymogów uzasadnienia prawnego, 5) art. 107 § 3 w zw. z art.9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego aktu, niepozwalającego ustalić których konkretnie przepisów prawa naruszyła skarżąca w związku z zajmowanym stanowiskiem, czym naruszono zasadę przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Wniosła o przeprowadzenie dowodów z Zarządzania nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta P. z 21 czerwca 2022 r. w sprawie powołania dyrektora Domu Kultury w P. (wydruk ze strony BIP Gminy i Miasta P.), pisma Burmistrza Gminy i Miasta P. z 28 czerwca 2022 r., umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Domu Kultury w P. oraz Programu działania Domu Kultury w P. z 21 czerwca 2022 r., pism Burmistrza Gminy i Miasta P. z 17 stycznia 2025 r. oraz z 18 kwietnia 2025r. w sprawie przyznania powódce nagrody rocznej za 2024 r., zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta P. z 15 lipca 2025r. w sprawie odwołania dyrektora Domu Kultury w P., pisma Burmistrza Gminy i Miasta P. z 15 lipca 2025r. zawierającego informację dotyczące rozwiązania stosunku pracy powstałego na podstawie powołania. Wniosła o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała m. in., że posiada interes prawny w zaskarżeniu w/w Zarządzenia bowiem Zarządzenie jej dotyczy. Podniosła, iż zarządzeniem z 21 czerwca 2022 r. organ powołał skarżącą na w/w stanowisko od 1 lipca 2022 r. do 20 czerwca 2027 r., co był równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy. Pismem z 28 czerwca 2022 r. określił wysokość wynagrodzenia. Przed powołaniem między organizatorem a skarżąca doszło do zawarcia umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Domu Kultury w P.. W dniu 18 kwietnia 2025r. Burmistrz Gminy i Miasta P. przyznał skarżącej nagrodę roczną za 2024 rok wysokości 8211 zł, a wcześniej podwyżkę wynagrodzenia. Nagrodę przyznano na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta P. z 6 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagrody rocznej osobom kierującym instytucjami kultury w Gminie P. oraz wzoru wniosku przyznanie nagrody rocznej, w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z 3 marca 2000 roku o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnym, na podstawie Zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta P. z 28.03.2025r. w sprawie zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego Domu Kultury w p. za 2024 rok i po rozpatrzeniu wniosku z 18.04.2024r. Wskazała, że w trakcie urlopu wypoczynkowego, który miał trwać do 18 lipca, 17 lipca 2025r. odebrała przesłane na adres domowy w/w zarządzenie. Przed odwołaniem organizator nie podejmował prób porozumienia się z nią i rozmowy o ewentualnych zauważonych przez niego nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Domu Kultury. Podniosła, że w 2025 r. nie przeprowadzono żadnej kontroli w Domu Kultury, na podstawie której organizator mógłby stwierdzić istnienie wyżej wymienionych naruszeń. Postawione zarzuty są w ocenie skarżącej nieprawdziwe i nie odpowiadają faktom, a zaskarżone zarządzenie narusza przepisy prawa wskazane na wstępie. Wskazała, że w Domu Kultury w P. nie działają związki zawodowe, z odwołania nie wynika których stowarzyszeń zawodowych i twórczych opinii zasięgnął organ, co jest konieczne ze względu na prawo zweryfikowania czy faktycznie wypełnił obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1 ustawy o działalności w wymaganym zakresie. W związku z tym ustalenie czy nie miało ono charakteru pozornego lub wręcz nie zostało zupełnie pominięte, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia czy zaskarżone zarządzenie nie jest wadliwe. Podniosła, że nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez Organ. Przeciwnie, to na Organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. Zarzuciła, że organ nie wskazał które przepisy prawa naruszyła Skarżąca w związku z zajmowanym stanowiskiem. Ponadto żaden z przedstawionych zarzutów nie został szczegółowo uzasadniony i przy żadnym Organ nie wymienił rzekomo naruszonego przepisu prawa. I tak organ nie wskazał: 1) jakich (z czego wynikających) zaistniałych zobowiązań finansowych Dom Kultury nie zrealizował na czas gdy skarżąca była jego dyrektorem, ani ile wyniosło opóźnienie, 2) jakich powierzonych zadań skarżąca nie wypełniła rzetelnie; ponadto zauważyła, że nawet nierzetelne wypełnianie zadań nie stanowi naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, 3) na czym polegały istotne rozbieżności pomiędzy założeniami i oczekiwaniami organizatora, a dyrektora w zakresie działalności instytucji kultury; także ten zarzut nie stanowi naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, 4) czyich ani jakich zaleceń co do możliwości pozyskiwania środków zewnętrznych na realizację (których?) projektów w ramach rozwoju i wspierania kultury nie zrealizowała skarżąca aktywnie i efektywnie; także ten zarzut zdaniem skarżącej nie stanowi naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, 5) na czym polegała niegospodarność środkami publicznymi w kontekście polityki zatrudnienia i nieefektywnym zarządzanie zasobami ludzkimi; należy przy tym zauważyć, że instytucja kultury jako podmiot posiadający osobowość prawną i zarządzany samodzielnie przez dyrektora (art. 14 ust. 1 i art. 17 ustawy o działalności kulturalnej) jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 k.p., a czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników wykonuje dyrektor instytucji (art. 31 k.p.). Organizator nie ma żadnych uprawnień do wpływania na politykę zatrudnienia w instytucji kultury, 6) na czym polegały nieprawidłowości w przedłożonym oświadczeniu o stanie kontroli zarządczej za 2024 rok. Skarżąca zauważyła, że przyznanie nagrody rocznej nie jest obligatoryjne, a fakt podjęcia przez organizatora decyzji o jej przyznaniu potwierdza prawidłowość realizacji przez niż zadań w Domu Kultury w P.. Brak wskazania podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa, które naruszyła skarżąca w związku z zajmowanym stanowiskiem, powoduje, że odwołanie jej ze stanowiska nie spełnia wymogów z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Za niewystarczające należy uznać przytoczenie w odwołaniu okoliczności, które zdaniem organizatora stanowią naruszenie prawa, ale konieczne jest jeszcze podanie konkretnego przepisu z którego wynikał obowiązek określonego działania. Podniosła, że ocena, jaką wyraża organizator stosując art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu zarządzenia odwołującego ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do jego odwołania, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. Motywy te powinny dać się zweryfikować w świetle okoliczności znajdujących potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach spraw. Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić. Skarżąca podniosła, że kwestionuje także merytorycznie wszystkie postawione jej zarzuty naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Z uzasadnia zaskarżonego zarządzenia nie wynika, skąd pochodzą dokonane ustalenia. Organizator arbitralnie usunął ją ze stanowiska. Podsumowując wskazała, że organ w Zarządzeniu zarzuca naruszenia bardzo ogólnikowo, nie sposób więc odnieść się do nich merytorycznie, a przede wszystkim nie wskazał, jakie przepisy prawa naruszyły działania Skarżącej. Zatem organ niewłaściwie zastosował art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wskazał m. in., iż odwołanie nastąpiło po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję tj. Muzeum Wsi R. - Oddział Muzeum im. O.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wskazał że jedynym stowarzyszeniem twórczym działającym na terenie gminy jest Muzeum Wsi R. do którego zwrócił się o opinię. Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 wskazał, że ze strony skarżącej dochodziło do nieterminowego dokonania płatności z tytułu zaistniałych zobowiązań, co zdaniem organizatora doprowadziło do naruszenia ustawy o finansach publicznych. Ponadto zaistniała też sytuacja, że wskutek nieuregulowanych rachunków przez skarżącą doszło do zaprzestania świadczenia usług przez operatora sieci – podczas wyborów prezydenckich w czerwcu 2025 r. Zdaniem Organu były to wystarczająca przesłanka do odwołania Skarżącej. Wielokrotnie odbywały się też spotkania u Burmistrza celem omówienia ważnych wydarzeń promujących Gminę, a następnie Skarżąca realizowała je w sposób odmienny. Organ podniósł, że gminna instytucja kultury realizuje zadania własne gminy, która powołuje instytucję kultury do tego celu i dotuje jej działalność ze środków publicznych. A więc, przy wykonywaniu zadań Skarżąca powinna uwzględniać sugestie Organizatora., czego nie czyniła. Z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy wynika, że przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Nie jest też wymagana wielość popełnionych naruszeń, wystarczające jest więc dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. Należy bowiem przyjąć że osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.7, 9, 8, 11, 77, 80, 107 kpa organ podniósł, że nie dopuścił się naruszenia w/w przepisów, bowiem zarządzenie jest aktem prawa wewnętrznego i przy jego wydawaniu nie mają zastosowania przepisy kpa. Wobec powyższego w ocenie organu przy procedurze odwołania organ nie dopuścił się naruszenia prawa, a przyczyny wskazane w zarządzeniu są prawdziwe i obiektywne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie była dotychczas oceniana jednolicie w orzecznictwie. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem akt taki wywiera skutki wyłącznie w sferze stosunków z zakresu prawa cywilnego (stosunków pracowniczych), zatem kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona. Za takim poglądem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach: z 3 lutego 2012 r. (II OSK 2693/11); z 4 kwietnia 2012 r. (I OSK 2250/11); z 29 czerwca 2017 r. (I OSK 1354/17) oraz z 8 grudnia 2021 r. (II OSK 2595/21). Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem w/w akt ma dwoisty charakter, gdyż z jednej strony stanowi czynność z zakresu prawa cywilnego i może zostać zaskarżony do sądu pracy, natomiast z drugiej ma charakter publicznoprawny, gdyż podejmowany jest na podstawie przepisów prawa publicznego i w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych organów jednostek samorządu terytorialnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96). Powołanie i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury stanowi formę zarządzania placówką związaną z realizacją samorządowego zadania z zakresu działalności kulturalnej, a więc jednocześnie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 3244/17). Podwójny charakter prawny wskazanych aktów nie może zatem pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. II OSK 481/16). Pogląd ten zdaje się obecnie dominować w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. m.in. wyroki NSA: z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3244/17; z 14 października 2020 r., II OSK 1535/20 oraz z 17 listopad 2021 r., II OSK 3072/18; a także wyrok WSA w Gdańsku z 18 marca 2021 r., III SA/Gd 1014/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd o podwójnym charakterze aktu odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Jak zasadnie stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 2012 r. II OSK 2526/11, skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, to oznacza to, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia (uchwały) o odwołaniu nie będą jednak ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz kontrola zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze, do czego zaskarżony akt w istocie prowadzi. W związku z tym, zarządzenie organu gminy w sprawie odwołania dyrektora gminnej instytucji kultury, w zakresie w jakim – poprzez decyzję w przedmiocie obsady stanowiska dyrektora – wywiera swe skutki na zarządzanie placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres działania administracji publicznej, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym tym samym kognicji sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 49/22). Niemniej jednak należy przypomnieć, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie służy prowadzeniu wielkoskalowego postępowania dowodowego. Sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodu z opinii biegłego ani też przesłuchiwać świadków. Toteż zakres kontroli aktu o odwołaniu dyrektora, dokonywanej przez sąd administracyjny, ogniskuje się wokół aspektów formalnoprawnych. Sąd weryfikuje zatem, czy akt o odwołaniu został poprzedzony czynnościami wymaganymi przez normy prawa powszechnie obowiązującego, jak również, czy treść i uzasadnienie aktu o odwołaniu odpowiadają wzorcowi ustawowemu. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia, Sąd miał na uwadze, że zostało ono wydane na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Jak wynika z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przewiduje, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k.; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 u.o.p.d.k. Odnosząc tę regułę do sprawy odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu, należy wskazać, że przepisy u.o.p.d.k. nie określają szczegółowo procedury, po przeprowadzeniu której organizator wydaje akt odwołujący dyrektora instytucji kultury ze stanowiska. Art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ogranicza się jedynie do sformułowania wymogu zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury kierowanej przez odwoływanego jej dyrektora oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Nie oznacza to jednakże, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny. Podstawowe znaczenie, zdaniem Sądu, przypisać trzeba prawidłowemu wykazaniu przez organ administracji zaistnienia sytuacji odpowiadającej materialnoprawnym podstawom podjęcia aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska. Przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., stanowią zamknięty katalog podstaw upoważniających organizatora do odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, wobec czego organ powinien, po pierwsze, wyjaśnić, które z nich w konkretnych okolicznościach podlegały zastosowaniu i – po drugie - swoje działanie właściwie udokumentować celem umożliwienia jego ewentualnej weryfikacji przez sąd administracyjny, gdyby odwołany dyrektor instytucji kultury podjął decyzję o zaskarżeniu wydanego aktu celem zbadania jego legalności przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W związku z tym, wydanie takiego aktu wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw, w szczególności czy są one prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem. Brak stosownego uzasadnienia uniemożliwia przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem aktu odwołania. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. W przypadku powołania się na naruszenia prawa po stronie dyrektora, na które zdaje się wskazywać organ, a które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji, naruszenia te muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winny one zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez niego ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. wyrok NSA z 19.06.2024 r., II OSK 2381/21). Ponadto, sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że organizator wskazał, że działania skarżącej noszą znamiona naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, polegających na: - nieterminowym dokonywaniu płatności z tytułu zaistniałych zobowiązań finansowych, - nierzetelnym wypełnianiu powierzonych zadań, - istotnych rozbieżnościach miedzy założeniami i oczekiwaniami organizatora, a dyrektora w zakresie działalności instytucji kultury, - nie wykazywanie się aktywnością i efektywnością w zakresie zaleceń co do możliwości pozyskiwania środków zewnętrznych na realizacje projektów w ramach rozwoju i wspierania kultury tj. pisanie projektów, realizacja i rozliczanie, - niegospodarność środkami publicznymi w kontekście polityki zatrudnienia i nieefektywne zarządzanie zasobami ludzkimi, - nieprawidłowościach w przedłożonym oświadczeniu o stanie kontroli zarządczej za 2024 rok. Zdaniem Sądu motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia polegające na nierzetelnym wypełnianiu powierzonych zadań, istotnych rozbieżnościach miedzy założeniami i oczekiwaniami organizatora, a dyrektora w zakresie działalności instytucji kultury, nie wykazywanie się aktywnością i efektywnością w zakresie zaleceń co do możliwości pozyskiwania środków zewnętrznych na realizacje projektów w ramach rozwoju i wspierania kultury tj. pisanie projektów, realizacja i rozliczanie, nieefektywne zarządzanie zasobami ludzkimi nie mieszczą się w katalogu przesłanek z art. 15 ust. 6 ustawy o.p.d.k. Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa tymczasem w/w powody odwołania można ewentualnie rozpatrywać w kategoriach naruszenia łączącej strony umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności Domu Kultury w P. oraz Programu działania Domu Kultury w P. z 21.06.2022 r., co nie stanowi podstawy do odwołania w w/w trybie. Natomiast kwestia pozostałych przyczyn odwołania tj.: niegospodarności środkami publicznymi w kontekście polityki zatrudnienia, nieprawidłowości w przedłożonym oświadczeniu o stanie kontroli zarządczej za 2024 r., nieterminowego dokonywaniu płatności z tytułu zaistniałych zobowiązań finansowych nie została w jakikolwiek sposób wykazana, udokumentowana, udowodniona przez Burmistrza ani w uzasadnieniu Zarządzenia ani w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje się jedynie ogólnie na naruszenia ustawy o finansach publicznych i sytuację zaprzestania świadczenia usług przez operatora sieci – podczas wyborów prezydenckich w czerwcu 2025 r. Również w nadesłanych aktach brak jakiejkolwiek dokumentacji obrazującej zarzucane naruszenia przepisów prawa. Jak zasadnie wskazuje skarżąca nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. Zbyt ogólnikowe stwierdzenie naruszenia przepisów prawa, bez ich wskazania, bez zapoznania skarżącej z dokumentami obrazującymi naruszenia prawa, uniemożliwiając jej tym samym odniesienie się do ich treści uniemożliwiają kontrolę sądu czy zarzucane naruszenia miały miejsce i czynią kontrolowany akt arbitralnym i dowolnym. Nie można też tracić z pola widzenia faktu przyznania Skarżącej przez Organ nagrody uznaniowej za jej pracę w 2024 roku na stanowisku z którego została odwołana i przyznania 3 miesiące wcześniej podwyżki wynagrodzenia, co niewątpliwie jest wyrazem zadowolenia z pracy skarżącej. Tym bardziej dowolna wydaje się być treść kwestionowanego aktu. Reasumując poczynione wyżej uwagi Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem materialnej podstawy jego wydania - art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy niniejszej, a także z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 tej ustawy, co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Odnośnie zarzutu naruszenia trybu zarzut wskazać należy, że aczkolwiek organ zwrócił się o opinię do Muzeum Wsi R., co wynika z odpowiedzi na skargę i nadesłanej opinii, to nie wskazał dlaczego obowiązek konsultacyjny ograniczył jedynie do jednej instytucji kultury, na jakiej podstawie uznał ją za wyłącznie właściwą do wydania opinii, nie wyjaśnił też czy dokonywał w tym zakresie jakichkolwiek innych ustaleń. Na terenie gminy w P. działają też inne stowarzyszenia Np.: Towarzystwo Kulturowe im. O. K. w P., Biblioteka Powiatowa, zatem twierdzenia z odpowiedzi na skargę, że MWR jest jedynym stowarzyszeniem twórczym nie jest wiarygodne. Zauważyć tez należy, iż organ nie wymienił tej instytucji jako opiniującej w Zarządzeniu co nie jest prawidłowe bowiem uniemożliwia weryfikację aktu. Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na zasądzoną kwotę 497 zł składają się: koszty zastępstwa procesowego 480 zł oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od dokumentu pełnomocnictwa.