VIII SA/Wa 855/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Radomiu na uchwałę Rady Miejskiej w Mogielnicy z dnia 5 września 2018 r. nr LXV/278/2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy i Miasta Mogielnica miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w [...] (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 944 ze zm.; dalej: "u.s.g."), art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, z 2018 r., poz. 310 i 650; dalej: "u.w.t.") podjęła w dniu [...] września 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy i miasta [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pismem z 18 października 2019 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") na powołaną wyżej uchwałę z [...] września 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, mianowicie: - art. 12 ust. 3 w związku z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji w związku z § 131, § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") poprzez ustalenie w § 1 ust. 2 uchwały, iż punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów od obiektów takich jak kościoły i inne obiekty kultu religijnego, cmentarze, szkoły i przedszkola, żłobki i inne placówki oświatowo – wychowawcze, domy pomocy społecznej, placówki medyczne i obiekty sportowe, podczas gdy treść powołanych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje na konieczność realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, czego nie można stwierdzić wobec niesporządzenia przez organ uzasadnienia uchwały; - art. 12 ust. 3 u.w.t w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez brak określenia zasad usytuowania miejsc podawania napojów alkoholowych, co pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 3 u.w.t., zgodnie z którym Rada Gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że dokonał ustaleń wskazanych w uchwale kierując się znajomością lokalnych realiów i potrzeb, nie wychodząc przy tym poza upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Zwrócił uwagę, że prokurator w skardze zarzucił naruszenie art. 12 ust. 2 u.w.t., który dotyczy ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, czego w żaden sposób zaskarżona uchwała nie dotyczy. Wskazał, że ustawodawca dając organowi samorządu lokalnego kompetencje w kwestii ustanawiania ograniczeń co do usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, niewątpliwie uznał, że taki organ ma najpełniejszą wiedzę o tym, jakie są potrzeby w tym zakresie, mając na uwadze ograniczenie dostępności napojów alkoholowych. Na tym też polega samodzielność organów stanowiących samorządu terytorialnego, że najlepiej znają one specyfikę terytorium, na którym działają, wykorzystując instrumenty ustawowe dla dobra społeczności lokalnej. Wykładnia jakiej dokonuje skarżący w sposób rażący narusza tę samodzielność. Oświadczył, że w żaden sposób nie wykroczył poza udzielone mu ustawowo upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego. Według organu chybiony jest również zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały. Bowiem jak wskazał sam skarżący nie ma prawnego obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały podejmowanej przez Radę Miejską. Motywy Rady można poznać z analizy projektu, dyskusji na forum Komisji Rady, które zajmowały się projektem uchwały, czy też dyskusji na forum Rady przed podjęciem uchwały. Takie informacje znajdują się w protokołach wskazanych kolegialnych organów i są bez problemu dostępne. Według protokołu rozprawy z 5 marca 2020 r. prokurator sprostował zapis skargi wskazując, iż doszło do naruszenia przepisu art. 12 ust. 3 u.w.t. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy i miasta [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ocenie Sądu za zasadny należy uznać zarzut prokuratora dotyczący naruszenia art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. Stosownie do art. 12 ust. 3 Rada Gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinny pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm Konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19; z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15; z 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 435/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Natomiast tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się ze skarżącym, że wskazana w § 1 ust. 2 uchwały odległość 20 metrów od obiektów takich jak: kościoły i inne obiekty kultu religijnego, cmentarze, szkoły, przedszkola, żłobki i inne placówki oświatowo – wychowawcze, domy pomocy społecznej, placówki medyczne i obiekty sportowe w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta przez Radę Miejską odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wprowadza natomiast fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15, Lex nr 2277728). Należy również wskazać, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy. Wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający, z uwagi na brak stosownych rozważań, poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez Radę Miejską prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2020/18, Lex nr 2604251). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 3 u.w.t (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19, Lex nr 2782321). Wobec braku uzasadnienia uchwały, z którego można by wnioskować na temat motywów, jakimi kierowano się przy jej podjęciu, § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t. wprowadzając rozwiązania niedające się pogodzić z celami ustawowymi. Podzielić należy stanowisko prokuratora, że w uchwale nie ma regulacji odnoszących się do zasad dotyczących usytuowania punktów podawania napojów alkoholowych. Pomimo, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ określił, że "ustala się zasady usytuowania na terenie gminy i miasta Mogielnica miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", to kolejne zapisy uchwały wskazują, że organ ustalił jedynie zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast nie uregulował zasad w zakresie usytuowania punktów podawania napojów alkoholowych. Według art. 12 ust. 3 u.w.t. Rada Gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis art. 12 ust. 3 u.w.t jest więc jasny i nie podlega interpretacji przy użyciu różnych metod wykładni. Skoro ustawodawca w ww. przepisie posłużył się dwoma odrębnymi pojęciami, tj. "sprzedaży" i "podawania", to nie można tych pojęć używać zamiennie, czy też twierdzić, że są one tożsame (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15, CBOSA). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.