VIII SA/Wa 928/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w R. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 30 sierpnia 2023 r. Rada Gminy w G. (dalej jako "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), dalej jako "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym" oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 535), dalej jako "ustawa o przeciwdziałaniu przemocy domowej", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W § 5 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w R. (dalej jako "skarżący" lub "Prokurator"), domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 t.j. ze zm.), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., poz. 78.483 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 5 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M., nie była także przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M., jak również nie była badana przez sąd administracyjny. Wyjaśnił, że uprawnienie do zaskarżenia przez prokuratora niniejszej uchwały wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U.2024.390 t.j.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator może wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Na podstawie zaś ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Nadto prokurator w przypadku zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie jest ograniczony żadnym terminem. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma charakter generalny, gdyż kierowany jest do niegraniczonego kręgu adresatów, jak również abstrakcyjny, ponieważ zawiera on regulacje mające zastosowanie w powtarzalnych okolicznościach. Ponadto obowiązuje on powszechnie na obszarze gminy G.. Charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej przemawiają za tym, że uchwała rady gminy ustanawiająca zespół i regulująca zasady jego działania musi mieć charakter aktu prawa miejscowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2021 r. sygn. III OSK 728/21 oraz z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11). Z uwagi na to, że zaskarżana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia jej w życie jest jej ogłoszenie. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z art. 13 ust. 2 wskazanej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ rady gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 października 2019 r. III SA/Kr 725/19). Także zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10, nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie, zatem nie wiążą podmiotów, do których zostały skierowane. Prokurator wskazał, że za istotne wady uchwały, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt IIl OSK 1358/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 307/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Go 988/17). W związku z tym, skarżący stwierdził, że wskazanie w § 5 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, narusza prawo w sposób istotny. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Opisane uchybienie stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostawia do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ww. ustawy są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19 (dostępne – jak wszystkie powołane niżej orzeczenia – w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje również wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej należy stwierdzić, że normy prawne zawarte w takiej uchwale - będącej podustawowym aktem wykonawczym - mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 t.j.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie - stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16). W kontekście podniesionego przez Prokuratora zarzutu skargi i zawartej w zakwestionowanej uchwale regulacji § 5 co do tego, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia, nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżony akt nie został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa M. zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wadliwość tego rodzaju pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.