VIII SA/Wa 992/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Minister Finansów postanowieniem wydanym dnia [..] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł ustalonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ustalił K. S. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł w związku z legalizacją samowolnej budowy budynku gospodarczego położonego w miejscowości D. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. K. S. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych pozwalających na merytoryczne rozpoznanie wniosku. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. K. S. wniosła do Ministra Finansów zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] wnosząc o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości lub w części i rozłożenie pozostałej części na raty. Wniosek swój uzasadniła trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Organ odwoławczy uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe wyjaśnił, że istotą odmowy wszczęcia postępowania jest wstępna eliminacja żądań wobec których postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią wniosek niedopuszczalnym. Taką przyczyną jest brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się bowiem zawartego w art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz opłata legalizacyjna unormowana art. 49 ust. 2 tej ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. Opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Opłaty legalizacyjnej nie cechuje też przymusowość, a co za tym idzie strona w stosunku do której ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W tej drugiej sytuacji dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Na potwierdzenie powyższego Minister Finansów powołał się na wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r. o następujących sygnaturach: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, w których Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko tożsame z zaprezentowanym wyżej. Jakkolwiek rozstrzygnięcia te zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych i ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA wiążą organy tylko w tych sprawach, to jednakże sprawy te łączył tożsamy stan prawny. W związku z powyższym odstępstwo od wskazanego przez NSA sposobu postępowania może stanowić istotne naruszenie prawa. Wobec tego organ odwoławczy podał, że nie znajduje podstaw do uchylenia ani zmiany postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. S. (dalej jako skarżąca). Wniosła o udzielenie ulgi w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, jej umorzenie w całości lub części oraz o rozłożenie nałożonej opłaty na raty ponownie wskazując na swą trudną sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Dokonując, w tak zakreślonych granicach, oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Finansów utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej przez PINB w R. w związku z samowolną budową budynku gospodarczego. Sąd podziela argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie w przedmiocie możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyżej wyrokach. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67 a ustawy Ordynacja podatkowa, że nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno jednak zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane odesłanie do przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 129, poz. 1954 z późn. zm.). Ustawa Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a-59g ustawy Prawo budowlane, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, że w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, który uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłat legalizacyjnych. Prowadzi to do konkluzji, że organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 61a Kpa prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61a Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a więc również w przypadku gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wobec braku możliwości stosowania do ustalonej opłaty legalizacyjnej przepisów art. 67a ustawy Ordynacja podatkowa, jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne bądź negatywne jest prawnie niedopuszczalne. Wobec powyższego bez wpływu na treść rozstrzygnięcia mają argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącą, bowiem opłata legalizacyjna nałożona na podstawie przepisów ustawy Prawo Budowlane nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na przepisach ustawy Ordynacja Podatkowa. Organ nie może więc ani udzielić ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej udzielenia, gdyż przepisy ww. ustawy stanowiące materialną podstawę rozpatrywania wniosku o zastosowanie ulgi nie mają w sprawie zastosowania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.