II SA/Wr 276/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Wr 285/05 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. na rzecz skarżących kwotę 230 (dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 21 kwietnia 2012 r. D.W. i M. W. (zwani dalej skarżącymi) wnieśli skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 285/05, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (zwanego dalej organem powiatowym lub w skrócie PINB w T.) zarzucając "legalizowanie bezprawia naszym prawem materiaInym naszą własnością kosztem interesu społecznego i rażącego naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej". W skardze domagano się wymierzenia organowi powiatowemu "kary grzywny w wysokości najwyższej to jest dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym to jest z 2011 r ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego" oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wnoszono również o zobowiązanie PINB w T. do złożenia map geodezyjnych ze wsi [...] od 1945 -2011 włącznie z każdego roku oddzielnie, a także złożenia aktów notarialnych przez p. Z. wraz z mapami geodezyjnymi jakimi przyjmowali majątki od B., K. i P. Z.. W uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in., że "Z. zabrali nam nasza własność wraz z rozpoczętą budową domu, wynajęli bandytów, i złodziei rozboju w dniu 27.02.2004 r. do niszczenia nam naszego majątku by zabrać nam nasza własność. Z. składali fałsze oświadczenia przy sporządzaniu aktów notarialnych i teraz jeszcze Burmistrz wraz ze Starostą w T. zabierają nam nasz budynek - stary wraz z działką nr 96/1 w [...] i otrzymują od Burmistrza dotacje na remont 1.500.000-2.000,000 zł. Starosta w T. dopisał Z. fałszywymi księgami wieczystymi Z. działki księga roboczą nr [...] do której wpisał fałszywe księgi wieczyste nr [...] i [...] tylko dlatego by poprzedzały nasza legalną księgę wieczystą nr [...]" (zachowana oryginalna pisownie i styl skargi). Organ powiatowy w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, względnie z ostrożności procesowej o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym lub o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko PINB w T. wskazał, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie legalności powstania budynku gospodarczego wraz z przybudówkami na działce nr [...] w miejscowości [...] "właściciele przedmiotowej działki przedłożyli do wglądu decyzję Naczelnika Powiatu w T. nr [...] z dnia 8.08.1974r. zatwierdzającą na wniosek Pana P. Z. plan realizacyjny usytuowania obiektu budowlanego w istniejącej zagrodzie w [...] nr 12 i budowę budynku mieszkalnego o 2 kondygnacjach, typowego oraz decyzję Naczelnik Miasta i Gminy T. z dnia 21.08.1974 pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] 12 dla pana P. Z.. Właściciele działki przedstawili również opracowania projektowe, wśród których była "Adaptacja projektu typowego domu mieszkalnego wg [...] - architektura i konstrukcja projektant mgr inż. L. M." opracowana w lipcu 1974 przez Terenowy Zespół Usług Projektowych w T.. W dniu 1 września 2003r. PINB w T. wydał decyzję nr 140/03 nakładającą na właścicieli działki [...] wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami znajdującego się za budynkiem mieszkalnym w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji. Decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2004r. DWINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 177/04 (prawomocnym z dniem 28 września 2009r.) uchylił decyzję DWINB nr [...] z dnia 29 stycznia 2004r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w T. nr [...] z dnia 1 września 2003r. wskazując w uzasadnieniu, iż organ nie rozważył wszystkich okoliczności legalności wybudowania przedmiotowego obiektu, jak również nie wyjaśnił kwestii usytuowania obiektu wobec granic sąsiedniej działki. Podano także, iż organ powiatowy wydał w dniu 1 grudnia 2004r. zaświadczenie potwierdzające wykonanie obowiązków nakazanych decyzją nr [...] PINB w T. z dnia 1 września 2003 r., która została utrzymana w mocy decyzją organu wojewódzkiego nr [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. Wskazano przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 285/05, uznał za bezskuteczną czynność PINB w T. z dnia 1 grudnia 2004r. określoną jako "zaświadczenie". Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ powiatowy oświadczył, że z uwagi na fakt, iż obecnej nie można precyzyjnie ustalić prawidłowości i zgodności wykonania budynku gospodarczego z przepisami ustawy Prawo budowlane i określić dalszego trybu postępowania w formie przepisanej prawem, to podjęto działania administracyjne mające na celu wyjaśnienie wątpliwości w przedmiotowej sprawie. W tym też celu w dniu 4 lutego 2010 r., po prawidłowym powiadomieniu stron postępowania, przeprowadzono ponowne oględziny przedmiotu postępowania, zaś postanowieniem nr [...] z dnia 1 kwietnia 2010 r. wezwano właścicieli działki nr [...] do przedłożenia w terminie 60 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia informacji i udostępnienia dokumentów: - w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z przybudówkami na działce nr [...] w [...] wyjaśniających odległości od granic działki wykonanych ścian budynku oraz usytuowania budynku względem budynku mieszkalnego na tej samej działce, poprzez przedłożenie rzeczywistego pomiaru w terenie wykonanego przez uprawnionego geodetę, - w zakresie udokumentowania aktualnego stanu własności działki nr [...] w miejscowości [...]. Organ powiatowy dodał, że zobowiązani w dniu 21 kwietnia 2010 r. przedłożyli żądane dokumenty, po czym pismem z dnia 21 marca 2010 r. zwrócono się do Urzędu Miasta i Gminy T. o wydanie kserokopii posiadanych archiwalnych dokumentów dotyczących wydanych decyzji administracyjnych w zakresie przedmiotowego budynku gospodarczego. Burmistrz Gminy T. udzielił odpowiedzi na ww. zapytanie informując, iż nie posiada żadnych dokumentów wydanych w latach 1974 -1975. Następnie w dniu 28 lutego 2012 r. wezwano właścicieli działki nr [...] do udostępnienia wszelkich informacji i udostępnienia wszelkich posiadanych dokumentów w zakresie legalności powstania przedmiotowego budynku gospodarczego. Zobowiązani w dniu 7 marca 2012 r. złożyli pisemne wyjaśnienia dotyczące legalności ww. budynku informując organ nadzoru budowlanego, iż inwestorem budowy całego budynku gospodarczego był P. Z. (ich nieżyjący ojciec), który posiadał on wszelkie pozwolenia na budowę. PINB w T. zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2012 r. zawiadomił strony postępowania o przesunięciu terminu zakończenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył termin na dzień 28 września 2012 r., zaś w dniu 25 maja 2012 r. zwrócił się pisemnie do Archiwum Państwowego o udostępnienie posiadanych ewentualnie dokumentów dotyczących działki nr [...] w [...]. Zdaniem organu powiatowego argumenty skarżących mają powtarzający się charakter i dotyczącą fałszowania map i innych dokumentów urzędowych z krzywdą dla nich, zatem winni oni te kwestie skierować do organów ścigania kompetentnych w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zaznaczono, że PINB w T. prowadzi postępowanie w przedmiotowej sprawie podejmując działania dowodowe w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Organ powiatowy, niezależnie od powyższych wyjaśnień, z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, wniósł o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) ze względu na jego bezprzedmiotowość, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, ze względu na wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości przed wdrożeniem trybu kontroli sądowo-administracyjnej i merytorycznego rozpoznania skargi, zawnioskował o jej oddalenie, gdyż zarzuty podniesione przez skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego względem PINB w T. nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na zakończenie, mając na uwadze jednoznaczny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzący w sposób bezsprzeczny o dostosowaniu się do treści zapadłych wyroków przed WSA w Wrocławiu, a zarazem o braku bezczynności organu nadzoru budowlanego, organ powiatowy na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 12 u.p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2012 r., będącym polemiką z argumentacją organu, zawartą w odpowiedzi na skargę, nie zgodzili się z wnioskiem na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, ani też na umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej. Po przeszło dwóch latach od wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, co było spowodowane licznymi postępowaniami wpadkowymi dotyczącymi rozpoznania kilkakrotnych wniosków skarżących o przyznanie prawa pomocy oraz wnioskami o wyłączenia sędziów, wyznaczono termin rozprawy na dzień 23 września 2014 r., o czym skutecznie zawiadomiono obie strony. Przed terminem rozprawy skarżący złożyli w dniu 22 września 2014 r., pismo procesowe, datowane na dzień 20 września 2009 r., w którym podtrzymali skargę na niewykonanie wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 285/05. Na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. za organ powiatowy nikt się nie stawił, natomiast skarżąca D.W. podtrzymała skargę i wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów w postaci opłat sądowych i administracyjnych, w tym zwłaszcza za wykonane kserokopie i dojazdy do sądu. Skarżąca oświadczyła ponadto, że PINB do dnia rozprawy nie wykonał wyroku tut. Sądu z dnia 27 stycznia 2009 r. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 1 września 2003 r. nr 140/03 PINB na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej w skrócie u.s.p.b.) nakazał B. i J. Z. oraz E. Z. – współwłaścicielom działki nr [...] AM1 w [...] w gminie T. i obiektów budowlanych położonych na tej działce – wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami znajdującego się za budynkiem mieszkalnym, w terminie 60 dni od otrzymania decyzji. Decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ wojewódzki lub w skrócie DWINB) uchylił powyższą decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin "na 60 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji", a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W dniu 9 kwietnia 2004 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję DWINB z dnia 29 stycznia 2004 r., zarzucając naruszenie procedury wobec niewyznaczenia rozprawy, naruszenie prawa własności do działki nr 96/2, niewyjaśnienie podmiotu prawa własności działki nr [...] oraz błędne ustalenie daty wybudowania budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 177/04, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 1 września 2003 r. W uzasadnieniu wyroku, który uprawomocnił się z dniem 28 września 2009 r., Sąd stwierdził, iż "nie nasuwało zastrzeżeń ustalenia faktyczne organu odnośnie daty wybudowania budynku gospodarczego i przybudówek objętych postępowaniem. Próba podważenia tych ustaleń przez skarżących wyłącznie w oparciu o treść dokumentacji geodezyjnej działki, nie mogła być skuteczna, gdyż nawet gdyby nie obejmowała ona tego obiektu w datach przyjętych za okres jego budowy przez organ, to nie mogło samo przez się dowodzić nieprawdziwość elementów materiału dowodowego stanowiących podstawę ustalenia tej daty. Budowa budynku gospodarczego została niewątpliwe zakończona przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy - Prawo budowlane, czyli przed dniem 1 stycznia 1995r. (art. 108 tej ustawy). Nie zostało też przed tym dniem wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania tego obiektu. Dlatego należało do tego obiektu stosować nie art. 48 nowej ustawy, lecz przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2 prawa budowlanego), czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) regulujące czynności organów nadzoru budowlanego względem obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Odnośnie tego zagadnienia rozważyć ponadto należało, jako gołosłowny i bezpodstawny, zarzut skarżących dotyczący niedokończenia budowy tego obiektu. Jak zostało wykazane w oparciu o przeprowadzone przez organ dowodowy (wyjaśnienia stron, zachowane elementy dokumentacji budowlanej, oględziny) w obiekcie tym zakończono roboty budowlane w połowie lat 70 – tych oraz przystąpiono do jego użytkowania. Oznaczało to zakończenie budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy, jak to zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądowym (patrz w szczególności wyrok NSA z 31.10.1996r. SA/Kr 2859/95 w OSP 1997 z. 12, poz. 224). W toku stosowania wybranych przepisów uchylonej ustawy, co przewidują przepisy art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 2 prawa budowlanego, organ powinien najpierw ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła samowola budowlana. Wobec uchylenia zaskarżonych decyzji z innych przyczyn, Sąd nie powinien wyrażać w tym względzie ocen prawnych, które byłyby przedwczesne. Wymaga jedynie wzmiankowania, że w licznych sprawach tych dawnych samowoli, które były rozpatrywane przez tut. Sąd organy nadzoru budowlanego uznawały za istotną okoliczność nieistnienie pod rządami poprzedniej ustawy obowiązku inwestora zachowania i posiadania dokumentacji budowy. Według organów mogło z tego wynikać, że w tych sprawach to nie inwestor (bądź jego następcy prawni) powinien wykazać w toku postępowania, że posiadał pozwolenie na budowę. W nin. sprawie organ nie rozważał tej okoliczności, chociaż wydawało się potrzebne, skoro następcy prawni inwestora wprawdzie nie przedstawili dokumentów (w sensie oryginałów dokumentów bądź odpisów z potwierdzeniem zgodności z oryginałami), to jednak dołączyli odpisy dokumentów jako inne dopuszczalne środki dowodowe, nakazujące rozważyć kwestię legalności wybudowania obiektu także z tego punktu widzenia. Według kolejności przewidzianej ustawą z 1974r. organ powinien następnie dokonać ocen odnośnie istnienia podstaw do stosowania najpierw art. 37 ust. 1 tej ustawy, a ewentualnie, stosowania jedynie art. 40, co wynika z brzmienia tego ostatniego przepisu. Organy w nin. sprawie zachowały przedstawioną powyżej kolejność ocen i prawidłowo stwierdziły brak przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu wobec istnienia zgodności wybudowania obiektu z planem miejscowym i brak zagrożeń związanych z jego stanem technicznym. Jednak przy stosowaniu art. 40 organy dopuściły się dosyć często spotykanego naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Przepis ten w sposób wyraźny przewiduje wydanie nakazu zmian lub przeróbek, czyli określonych czynności faktycznych lub robót budowlanych przy samym obiekcie, nie zaś dostarczenia dokumentacji. Obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji przewidywał art. 56 ustawy z 1974r., a obecnie wydanie odpowiedniego postanowienia dowodowego przewiduje art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego (patrz wyrok NSA z 14.12.1998r. IV SA 234/96 Lex nr 43702, obecnie liczne orzecznictwo na tle art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, por. orzecznictwo na tle art. 56 ustawy z 1974. Lex nr 47263 i 43335 oraz ONSA 1985 z. 2, poz. 35). Dopiero realizacja tego postanowienia dowodowego umożliwia zebranie materiału dowodowego pozwalającego na ewentualne stosowanie art. 40 ustawy z 1974r. W nawiązaniu do zarzutów skargi wymaga wskazania, że przy stosowaniu tego przepisu może mieć znaczenie usytuowanie obiektu wobec granic sąsiedniej działki, jako objęte przepisami o warunkach technicznych. Natomiast stosunki własnościowe mogły mieć jedynie znaczenie przy ustalaniu elementu podmiotowego sprawy, a w szczególności adresatów ewentualnej decyzji. W przypadku zbycia nieruchomości przez inwestora, oczywiste wymaganie wykonalności decyzji nakładającej obowiązki uzasadnia jej skierowanie do aktualnych właścicieli obiektu (o ile nie ma zarządcy z odpowiednim zakresem uprawnień do nieruchomości). W tym zakresie organ dysponował informacją z rejestru gruntów o obecnych właścicielach działki nr [...] (przy dok. 76 w teczce pn. "Akta II instancji") oraz odpisem z umowy darowizny działki nr [...] na rzecz adresatów decyzji (przy dok. 38) i aktem własności, co oczywiście nie zwalnia organu od powinności udokumentowania aktualnego stanu własności działki przy wydawaniu kolejnej decyzji. Organ I instancji nie powinien jedynie uzasadniać treści rozstrzygnięcia, potrzebą stosowania art. 60 i 63 nowej ustawy, jednak niezwrócenie na to uchybienie uwagi w treści zaskarżonej decyzji nie stanowiło istotnego uchybienia procesowego organu. W nawiązaniu dalej do zarzutów skarżących wymaga wskazania, że poza kwestią ustalenia adresatów ewentualnej decyzji, w toczącym się postępowaniu nie były istotne ustalenia odnośnie zasięgu prawa własności (granic działek, dokumentacji geodezyjnej, rozgraniczenia, prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane itp.), gdyż po wykluczeniu podstaw do nakazania rozbiórki uwaga organu skupia się na badaniu stanu technicznego samego obiektu budowlanego i jego zgodności z przepisami. Z uwagi na charakter postępowania dowodowego, nie było w nin. sprawie potrzeby wyznaczenia rozprawy administracyjnej (art. 89§2 k.p.a.). Nie istniały przeszkody procesowe do rozpoznania nin. sprawy, co przekonująco wyjaśnił już skarżącym organ nadzoru zawieszający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym wyraźnie art. 56 p.p.s.a, skoro skarga do sądu złożona została przed wszczęciem tego postępowania. W obecnym stanie sprawy sądowej nie było potrzeby prowadzenia dowodów z dokumentów, nie służących wyjaśnieniu podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano, organ dokonał ustaleń odnośnie odległości budynku od granicy działki, a jedynie zaniechał dokonania oceny prawnej tych ustaleń. Już wyjaśniono, że prawidłowość oznaczonych granic działek nie może być badana przez organ nadzoru budowlanego, zaś związane z tym zagadnieniem postępowania prawne bądź dokumenty powinny być inicjowane bądź dołączone przez skarżących. W dotychczasowym stanie faktycznym sprawy oczywiście bezzasadna byłaby próba stosowania art. 48 prawa budowlanego, co postulowali skarżący. W obecnym stanie prawnym nie ma nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego w odniesieniu do sądów administracyjnych, nie istniała więc postawa prawna do zwrócenia się o rozstrzygnięcie przez ten Sąd jakiegokolwiek zagadnienia prawnego." W międzyczasie w dniu 1 grudnia 2004 r. PINB, powołując się na art. 217 § 2 k.p.a., sporządził pismo określone jako "zaświadczenie", opatrzone numerem [...]. Podejmując tę czynność w piśmie z dnia 1 grudnia 2004 r. organ powiatowy zaświadczył, że współwłaściciele działki nr [...] AM1 w N. D. w gminie T. – E. Z. oraz B. i J. Z. – wykonali obowiązki nakazane decyzją nr [...] PINB w T. z dnia 1 września 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. DWINB, która wyznaczyła nowy termin wykonania obowiązków. PINB podał, iż zobowiązani przedłożyli w dniu 2 kwietnia 2004 r. inwentaryzację budowlaną oraz ocenę techniczną, z której wynika, że roboty budowlane wykonane przy budowie przedmiotowego obiektu zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Aktualny stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. W powyższych opracowaniach nie znalazły się zalecenia wykonania robót lub usunięcia nieprawidłowości. Organ powiatowy stwierdził, iż w wyniku zrealizowania przez inwestora nakazanych obowiązków oraz po przeanalizowaniu treści dostarczonego opracowania należy uznać, że wykonane roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe organ podkreślił, iż w takim stanie rzeczy decyzja nr [...] z dnia 1 września 2003 r. była decyzją załatwiającą sprawę, a wykonanie przez inwestora obowiązków na nich nałożonych powoduje, że postępowanie w powyższej sprawie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. zostało zakończone. Na wyżej opisane "zaświadczenie" D.W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli zażalenie do DWINB, który postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia, gdyż zostało ono złożone na czynność materialno-techniczną, jaką jest wydanie przez PINB zaświadczenia z dnia 1 grudnia 2004 r. D.W., M. W., J. W. i M. W. złożyli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 285/05, uznał za bezskuteczną czynność PINB z dnia 1 grudnia 2004 r., określoną jako "zaświadczenie" i opatrzoną numerem [...], a także uchylił zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu Sąd tut. wskazał m.in., iż czynność PINB ,z dnia 1 grudnia 2004 r., określona jako "zaświadczenie", objęta jest kategorią wskazaną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., w którym ustawodawca poddał kontroli sądów administracyjnych, nakazując im stosowanie środków określonych w ustawie, inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu bowiem, czynność ta w rzeczywistości nie jest zaświadczeniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc czynnością materialnotechniczną, na którą nie przysługuje zażalenie, lecz jest czynnością stwierdzającą wykonanie przez określone podmioty nałożonych obowiązków, a zatem dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podniesiono także, iż z akt administracyjnych sprawy, a pośrednio również z treści przedmiotowego "zaświadczenia" z dnia 1 grudnia 2004 r., wynika, że "zaświadczenie" to zostało wydane z urzędu, a nie na wniosek którejkolwiek ze stron. Samo zaś zaświadczenie musi potwierdzać określone fakty lub stan prawny, a nie stwierdzać, iż postępowanie w danej sprawie zostało zakończone, chociaż wcześniej nie podjęto żadnego aktu administracyjnego, który stanowiłby podstawę do takiego stwierdzenia. Zaświadczenie nie może zastępować decyzji, czy postanowienia, bądź innej czynności, podejmowanych przez organ administracyjny na podstawie konkretnych przepisów prawa. Tymczasem przedmiotowe "zaświadczenie" stwierdzało, iż: "W wyniku zrealizowania przez inwestora nakazanych obowiązków oraz po przeanalizowaniu treści dostarczonego opracowania należy uznać, że wykonane roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem". Wskazując na powyższe PINB w omawianym piśmie – "zaświadczeniu" podkreślił, iż: "W takim stanie rzeczy decyzja nr 140/03 z 1.09.2003 była decyzją załatwiającą sprawę, a wykonanie przez inwestora obowiązków na nich nałożonych powoduje, że postępowanie w powyższej sprawie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. zostało zakończone". Mając na względzie powyższe Sąd w poprzednim składzie uznał, że sporządzenie przez PINB pisma z dnia 1 grudnia 2004 r. nie było wydaniem zaświadczenia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w istocie była to wadliwie podjęta przez ten organ administracji publicznej czynność jedynie błędnie nazwana zaświadczeniem, a faktycznie mająca pełnić rolę podobną do decyzji kończącej sprawę administracyjną. Była to więc czynność z zakresu administracji publicznej odnosząca się do zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 u.s.p.b. i stwierdzająca wykonanie nałożonych obowiązków, a zatem dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uznał także, iż biorąc pod uwagę fakt, że skarżący byli stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 40 u.s.p.b. oraz byli adresatami czynności PINB z dnia 1 grudnia 2004 r., określonej jako "zaświadczenie", nietrafnie uznanej przez DWINB za zaświadczenie w rozumieniu Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (pismo z dnia 1 grudnia 2004 r. zostało im doręczone "do wiadomości"), uznać należy, iż mieli oni interes prawny w domaganiu się wyeliminowania z obrotu prawnego omówionej wyżej wadliwej czynności organu administracyjnego i ich skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd podniósł również, iż zaskarżone postanowienie DWINB z dnia 22 lutego 2005 r. byłoby prawidłowe, gdyby pismo PINB z dnia 1 grudnia 2004 r. rzeczywiście było zaświadczeniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 844/09, oddalił skargę kasacyjną DWINB dochodząc do wniosku, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd kasacyjny w swoich wywodach wskazał m.in., iż trafnie stwierdzono w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż pismo organu I instancji zostało jedynie nazwane "zaświadczeniem", natomiast z jego treści nie wynikało, aby można było je jako takie zakwalifikować. Wbrew opinii skarżącego organu z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynikało, aby pismo to mogło zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna lub postanowienie, a więc jako akt administracyjny. Uwzględniając, bowiem jego charakter prawny stwierdzono w nim wykonanie nałożonych na E., B. i J. Z. decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. obowiązków oraz zakończenie prowadzonego postępowania, a tym samym słusznie pismo to uznano za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Przywołując następnie poglądy doktryny co do warunków, które muszą być spełnione, aby można było określone akty lub czynności zakwalifikować do ww. kategorii NSA podniósł, iż spełnienie tych przesłanek w okolicznościach niniejszej sprawy wynika z faktu jednostronnego stwierdzenia przez organ administracyjny wykonania, nałożonych na konkretnie wskazane osoby, obowiązków przedłożenia inwentaryzacji budowlanej oraz oceny technicznej, które dotyczyły zakończenia procedury usunięcia stanów niezgodności z prawem wybudowanego obiektu budowlanego. W przekonaniu Sądu kasacyjnego w związku z tym nie można było podzielić argumentacji kasacji, iż wydane przez organ I instancji pismo było faktycznie zaświadczeniem. Błędna pozostawała również argumentacja skarżącego organu, iż zdaniem Sądu pismo to było decyzją administracyjną lub postanowieniem, skoro słusznie przyjęto, iż stanowi ono akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., a więc inną niż wymienione w pkt 1- 3 tegoż przepisu. Wadliwość czynności organu I instancji, wpłynęła na wadliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego i w konsekwencji spowodowała konieczność uchylenia ich obu, o czym też zasadnie orzeczono w skarżonym wyroku. W dniu 29 grudnia 2009 r. DWINB przekazał organowi powiatowemu kserokopie dokumentów z akt administracyjnych (oryginały akt sprawy zostały przełożone przez Sąd do sprawy o sygn. akt II SA/Wr 179/04) wraz z kserokopią prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 177/09. W dniu 15 grudnia 2009 r. DWINB przekazał organowi powiatowemu skargę (wniosek) skarżących z dnia 6 grudnia 2009 r. dotyczącą bezprawnego rozbudowywania szop i garaży na terenie działki nr 26 w [...]. Zawiadomieniem i wezwaniem z dnia 8 stycznia 2010 r. PINB w T. zawiadomił strony, w tym skarżących, iż w dniu 4 lutego 2010 r. w związku z wydaniem prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 177/04, oraz w związku ze znacznym upływem czasu od daty ostatnich oględzin przeprowadzonych dnia 13 maja 2003 r. i mogącym ulec zmianie stanie faktycznym sprawy zostanie przeprowadzona przez PINB kontrola i oględziny budynku gospodarczego wraz z przybudówkami na działce [...] w [...]. Po przeprowadzeniu wzmiankowanych powyżej oględzin i kontroli organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia 1 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako ustawa prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.) w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności powstania budynku gospodarczego wraz z przybudówkami na działce nr [...] w miejscowości [...] wezwał właścicieli przedmiotowej działki do przedłożenia w terminie 60 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia informacji i udostępnienia dokumentów: - w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z przybudówkami na działce nr [...] w [...] wyjaśniających odległości od granic działki wykonanych ścian budynku oraz usytuowania budynku względem budynku mieszkalnego na tej samej działce, poprzez przedłożenie rzeczywistego pomiaru w terenie wykonanego przez uprawnionego geodetę, - w zakresie udokumentowania aktualnego stanu własności działki nr [...] w miejscowości [...]. W dalszej kolejności PINB w T. zwrócił się pismem z dnia 31 marca 2010 r. do Urzędu Miasta i Gminy T. Wydziału Architektury i Budownictwa o wydanie kserokopii posiadanych archiwalnych dokumentów dotyczących wydanych decyzji administracyjnych w zakresie przedmiotowego budynku gospodarczego. Burmistrz Gminy T. w dniu 8 kwietnia 2010 r. udzielił odpowiedzi informując, iż nie posiada żadnych dokumentów wydanych w latach 1974 -1975 dla przedmiotowej działki. W dniu 21 kwietnia 2010 r. właściciele działki nr [...] złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. szkic geodezyjny przedmiotowej działki, wypis z rejestru gruntów, akt własności ziemi z dnia 14 stycznia 1978 r. oraz notarialną umowę darowizny wraz z zawiadomieniem o dokonaniu na jej podstawie wpisu do księgi wieczystej. Skarżący wraz z J. W. i M. W. pismem z dnia 20 lutego 2012 r., które złożono w inspektoracie w dniu 21 lutego 2012 r. wezwali PINB w T. do wykonania wyroków wydanych w sprawach o sygn. akt: II SA/Wr 177/04, II SA/Wr 178/04, II SA/Wr 362/05 i II SA/Wr 285/05 wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie na podstawie art. 136 k.p.a. dowodów uzupełniających i załączenie map geodezyjnych z działki [...][...][...][...][...] i utworzonych z nich działek po podziale od 1950 r. do 2011 r. Organ powiatowy zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2012 r. poinformował strony, że w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 285/05, i z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 177/04, oraz mając na względzie pisma skarżących i ich dzieci z dnia 27 grudnia 2011 r., z dnia 10 stycznia 2012 r. i z dnia 20 lutego 2012 r., w dalszym ciągu prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalności powstania budynku gospodarczego wraz z przybudówkami zlokalizowanego za budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] w N. D. w gminie T., którego właścicielami są B. i J. Z. oraz E. Z.- współwłaściciele działki. Wskazano przy tym, że obecnie organ przeprowadza czynności dowodowe, które mają za zadanie wyjaśnienie wątpliwości wskazanych w przywołanych wyrokach WSA we Wrocławiu. Poinformowano również, iż nastąpi przesunięcie terminu załatwienia sprawy ze względu na podjęcie dodatkowych czynności dowodowych wyjaśniających wątpliwości organu nadzoru budowlanego oraz wskazano, ze przewidywany termin wydania decyzji kończącej postępowanie w I instancji przewiduje się na dzień 28 września 2012 r. W tej samej dacie PINB w T. wezwał właścicieli działki nr [...] do przedłożenia w terminie 30 dni informacji i udostępnienia wszelkich posiadanych dokumentów w zakresie legalności powstania przedmiotowego budynku gospodarczego, w szczególności do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i dziennika budowy. Zobowiązani w dniu 7 marca 2012 r. złożyli pisemne wyjaśnienia informując m.in., że wszystkie dokumenty jakie posiadali zostały złożone do PINB w T. i nie posiadają żadnych innych dokumentów w zakresie przedmiotowego budynku gospodarczego, zaś inwestorem budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] był P. Z. (ich nieżyjący ojciec), który posiadał wszelkie pozwolenia na budowę. Odpis skargi z dnia 21 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu doręczył organowi powiatowemu w dniu 30 kwietnia 2012 r. Z oświadczenia zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że PINB w T. w dniu 25 maja 2012 r. zwrócił się pisemnie do Archiwum Państwowego o udostępnienie posiadanych ewentualnie dokumentów dotyczących działki nr [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl dyspozycji art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, "granice orzekania sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone." Co na tle niniejszej sprawy równie istotne pojęcie "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że dla sądu podstawowe znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść inicjującej to postępowanie skargi i jej granice określone zarzutami oraz wnioskami. Po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego przez stronę skarżącą, sąd jest zobowiązany do przeprowadzenia wszechstronnego badania istoty postępowania, nie będąc przy tym związany ani sposobem sformułowania skargi, jej argumentacją, ani też zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoczynając rozważania warto przybliżyć przyznane stronom postępowań administracyjnych środki służące ochronie ich praw w przypadku bezczynności lub przewlekłości organów administracji publicznej. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 u.p.p.s.a.). Inny środek ustawodawca przewidział w art. 154 § 1 i § 6 u.p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W takim przypadku stronie przysługuje skarga o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1384/10, w postanowieniu NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 382/09), czy też w doktrynie (np. B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 r., str. 327 – 328, T. Woś. w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 317 i J. P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004, s. 226) żaden jednak przepis prawa nie wyłącza możliwości wniesienia w okolicznościach opisanych w art. 154 § 1 u.p.p.s.a. skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych, której uwzględnienie polega na wydaniu orzeczenia o treści opisanej w art. 149 u.p.p.s.a. Wobec tego, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, stronie zarzucającej organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje wybór środka, to jest skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 u.p.p.s.a.) lub skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 u.p.p.s.a. Elementem wskazującym na to, jakiego wyboru strona dokonała jest sformułowanie odpowiedniego żądania, gdyż właśnie określenie oczekiwanego rozstrzygnięcia sądu odróżnia skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych od skargi o wymierzenie organowi grzywny. W niniejszej sprawie skarżący w skardze, jak i w kolejnych pismach procesowych, konsekwentnie wskazywali, że wnoszą skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 285/05, którą poprzedzili wezwaniem organu do wykonania tego orzeczenia. W skardze domagano się wymierzenia organowi powiatowemu "kary grzywny w wysokości najwyższej to jest dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym to jest z 2011 r ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego" oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w tak ukształtowanych ramach żądania nie budziło wątpliwości, iż niniejszym postępowaniu mamy do czynienia ze skargą o wymierzenie organowi grzywny, ponieważ tylko w treści przepisu art. 154 § 1 u.p.p.s.a. ustawodawca posłużył się terminem "niewykonanie wyroku". Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przytoczonej regulacji wynika, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach: 1) gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz 2) gdy organ pozostaje bezczynny lub prowadzi przewlekle postępowanie po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Zgodnie z art. 154 § 6 u.p.p.s.a. grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. (Mon. Pol. Poz. 63) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2011 r. wynosiło 3.399,52 zł. Przyjęte unormowania mają na celu zapewnienie skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów administracji publicznej do podjęcia stosownych działań, ale także w przypadku ich niepodjęcia ukaranie organu za nierespektowanie orzeczenia sądowego. Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu, określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Niewykonaniem wyroku jest również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu. Z bezczynnością organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności mamy do czynienia w sytuacji, gdy będący adresatem rozstrzygnięcia sądowego właściwy w sprawie organ administracji publicznej nie wykonuje orzeczenia sądowego, które to orzeczenie dotyczyło aktu administracyjnego tegoż organu. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy w pierwszej kolejności, iż w żadnej mierze nie mamy do czynienia z sytuacją niewykonywania przez organ powiatowy wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności powstania budynku gospodarczego wraz z przybudówkami zlokalizowanego za budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] w N. D. z tej to prostej przyczyny, że wyrok, który zdaniem skarżących nie został wykonany, t.j. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 285/05, dotyczył czynności PINB w T. z dnia 1 grudnia 2004 r., określonej jako "zaświadczenie" nie zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Pozostaje zatem do przeanalizowania jedynie kwestia czy wystąpiła druga grupa sytuacji wymienionych w art. 154 § 1 u.p.p.s.a., a mianowicie czy organ powiatowy pozostaje bezczynny lub prowadzi przewlekle postępowanie po wyroku uchylającym postanowienie DWINB w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na zaświadczenie PINB w T. z dnia 1 grudnia 2004 r. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w sprawie legalności powstania budynku gospodarczego wraz z przybudówkami zlokalizowanego za budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] w [...] przez tut. Sąd zostały wydane dwa wyroki uchylające, jeden odnosił się do decyzji PINB w T. nakazującej współwłaścicielom przedmiotowej działki wykonanie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej budynku gospodarczego wraz z przybudówkami (sygn. akt II SA/Wr 177/04), drugi natomiast dotyczył zaświadczenia z dnia 1 grudnia 2004 r. stwierdzającego wykonanie obowiązków nakazanych decyzją z dnia 1 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 285/05). Pierwsze z tych rozstrzygnięć uprawomocniło się z dniem 28 września 2009 r., drugie natomiast w dniu 18 maja 2010 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 844/09 oddalił skargę kasacyjną organu wojewódzkiego. Czynności jakie po tych wyrokach dokonał organ powiatowy ograniczyły się do: 1) zawiadomienia i wezwania z dnia 8 stycznia 2010 r., iż w dniu 4 lutego 2010 r. zostanie przeprowadzona przez PINB kontrola i oględziny budynku gospodarczego wraz z przybudówkami na działce [...] w [...], 2) przeprowadzenia wzmiankowanych powyżej oględzin i kontroli w dniu 4 lutego 2010 r., 3) wydania postanowieniem nr [...] z dnia 1 kwietnia 2010 r. wzywającego współwłaścicieli przedmiotowej działki do przedłożenia w terminie 60 dni informacji i udostępnienia dokumentów w zakresie usytuowania budynku gospodarczego wraz z przybudówkami oraz w zakresie udokumentowania aktualnego stanu własności działki nr [...], 4) zwrócenia się pismem z dnia 31 marca 2010 r. do Urzędu Miasta i Gminy T. Wydziału Architektury i Budownictwa o wydanie kserokopii posiadanych archiwalnych dokumentów dotyczących wydanych decyzji administracyjnych w zakresie przedmiotowego budynku gospodarczego, 5) zawiadomienia z dnia 28 lutego 2012 r., które wydano tydzień po wpłynięciu wezwania skarżących do wykonania wyroków, informującego strony, że w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 285/05, i z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 177/04, oraz mając na względzie pisma skarżących i ich dzieci z dnia 27 grudnia 2011 r., z dnia 10 stycznia 2012 r. i z dnia 20 lutego 2012 r., w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie legalności powstania przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z przybudówkami, jak też informującego, iż nastąpi przesunięcie terminu załatwienia sprawy ze względu na podjęcie dodatkowych czynności dowodowych wyjaśniających wątpliwości organu nadzoru budowlanego wraz ze wskazaniem, że przewidywany termin wydania decyzji kończącej postępowanie w I instancji przewiduje się na dzień 28 września 2012 r., 6) wezwania z dnia 28 lutego 2012 r. współwłaścicieli działki nr [...] do przedłożenia w terminie 30 dni informacji i udostępnienia wszelkich posiadanych dokumentów w zakresie legalności powstania przedmiotowego budynku gospodarczego, w szczególności do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i dziennika budowy, 7) zwrócenia się w dniu 25 maja 2012 r., po doręczeniu przez tut. Sąd w dniu 30 kwietnia 2012 r. odpisu skargi z dnia 21 kwietnia 2012 r., do Archiwum Państwowego o udostępnienie posiadanych ewentualnie dokumentów dotyczących działki nr [...] w [...]. Zdaniem Sądu przedstawiony powyżej zakres i chronologia dokonanych czynności przez organ powiatowy świadczy o tym, iż w tym przypadku mamy do czynienia ze wzorcowym wręcz spełnieniem przesłanek przewlekłości postępowania. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie legalności powstania budynku gospodarczego wraz z przybudówkami prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu oraz ich powtarzanie ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co powoduje, iż jest ono opieszałe i niesprawne, a tym samym narusza ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. W tym miejscu, z uwagi na wnioski organu powiatowego, zawarte w odpowiedzi na skargę, należy zaakcentować, że kwestia istnienia bezczynności organu lub przewlekłości postępowania po wydaniu wyroku uchylającego zaskarżony akt, oceniane z perspektywy zawartych w art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. wymogów terminów załatwienia sprawy, mają charakter przesłanek merytorycznych uzasadniających wymierzenie grzywny lub odstąpienie od jej wymierzenia poprzez oddalenie skargi, nie zaś przesłanek czysto formalnych, które uzasadniałyby odrzucenie skargi. Co warte podkreślenia, to bezpośrednio z brzmienia przepisu art. 154 § 3 u.p.p.s.a. wynika, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Innym słowem w sprawach skarg o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 u.p.p.s.a. wyrokuje się według stanu faktycznego istniejącego na dzień skutecznego wniesienia skargi, zaś ewentualne zmiany tego stanu mogą mieć jedynie wpływ na wysokość orzekanej grzywny. W rozpoznawanej sprawie organ powiatowy przyznał, iż postępowanie administracyjne w sprawie legalności powstania budynku gospodarczego wraz z przybudówkami nie zostało zakończone do czasu wniesienia skargi, przy czym również do czasu wyrokowania nie złożył oświadczenia, iż zostało one później zakończone. W niniejszej sprawie uwzględniając skargę Sąd stwierdził zatem przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego przez PINB w T.. Przy przedstawionej wyżej ocenie zaniechania organu powiatowego, naruszające w sposób oczywisty ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone zwłaszcza w normach art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a. wyznaczających terminy załatwienia spraw, pozwalają w pełni na stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa. W tak opisanej sytuacji faktyczno-prawnej Sąd był zobligowany do wymierzenia PINB w T. grzywny, którą ustalił w dolnej granicy ustawowego zagrożenia, przyjmując po pierwsze, iż mamy do czynienia z precedensowym, a zatem również i zapobiegawczym, charakterem niniejszego rozstrzygnięcia, a po drugie, iż badane postępowanie, w którym doszło do przewlekłości, jest tylko jednym z kilkudziesięciu postępowań z udziałem skarżących, które prowadził organ powiatowy na przestrzeni kilkunastu ostatnich lat, co w sposób naturalny stwarzało wielość problemów nie tylko o charakterze merytorycznym, ale przede wszystkim procesowym. Z tych względów, na podstawie art. 154 § 1- § 3 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania oparto o przepisy art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a., na co składa się kwota 200,00 zł tytułem poniesionych kosztów sądowych oraz kwota 30,00 zł tytułem kosztów dojazdu skarżącej D. W. na rozprawę w dniu 23 września 2014 r. Pozostałe żądane koszty nie mogły być skarżącym przyznane, gdyż zgodnie z treścią art. 205 § 1 u.p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się wyłącznie: poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.