II SA/Wr 354/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009r. sprawy ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienie sprzeciwu do wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta J. G. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm./ zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych polegających na "zamiarze zainstalowania tablicy informacyjnej "BP" o wymiarach 3x6 m na terenie działki nr [...]w J. G. przy alei J. P. [...]" zgłoszonych dnia [...] przez N. O.P. S.A. Uzasadniając podjętą decyzję Prezydent Miasta J. G. wyjaśnił, że z treści zgłoszenia i dołączonej dokumentacji wynika, że przedmiotem opracowania jest "konstrukcja nośna tablicy typu 63V45 R7-III z ekranem dwustronnym o wymiarach 6,0 x 3,0 m pod kątem 45 stopni. Wysokość konstrukcji nośnej wynosi od wierzchu stopy fundamentowej do spodu planszy 7,250 m, a od krawędzi górnej 9,750 m, natomiast fundament jest w postaci stopy o wymiarach 3,10 x 3,10 i wysokości 1,5 m. wylewanej z betonu B15, zbrojonej obwodowo-krzyżowo". W uzasadnieniu organ orzekający przywołał również tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2005r. /sygn. akt II SA/Ka 1202/03/, odnoszącą się do art. 29 ust. 2 pkt 6 i pkt 15 ustawy – Prawo budowlane, w której Sąd stwierdził, że "realizacja wolnostojącego nośnika reklam nie jest instalacją urządzenia na obiekcie budowlanym i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę". Ponadto Prezydent Miasta J. G. wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę musi być poprzedzony wcześniejszym uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji pełnomocnik N. O. P. S.A. wniósł o jej uchylenie, zarzucając jednocześnie organowi pierwszej instancji wniesienie sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu i niewłaściwe zakwalifikowanie zgłoszonych robót polegających na wykonaniu urządzenia reklamowanego jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto nieprawidłowe uzasadnienie podjętego orzeczenia. W uzasadnieniu odwołania przedstawiona została obszerna argumentacja, w której wykorzystano orzecznictwo sądowoadministracyjne. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera wyczerpujące wyliczenie rodzajów budów, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wymieniony wyżej przepis zawiera wyjątki od zasady ogólnej, nie może zatem mieć do niego zastosowanie wykładni rozszerzającej. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej wyżej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarami zabudowanymi w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonanie wymienionych wyżej robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, stosownie do ustaleń przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgłoszenie wykonania budowy winno spełniać wymagania określone przepisami art. 30 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 3 powyższej ustawy do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przepis art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego określa sytuacje, w których właściwy organ zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Między innymi, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, właściwy organ działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda wskazał następnie, że w rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowych robót zostało dokonane w dniu [...], a nie jak niewłaściwie przyjął organ pierwszej instancji w dniu [...] Z treści projektu budowlanego wynika, że dotyczy on wykonania wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które stosownie do ustaleń przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi budowlę. Budowa takiego obiektu budowlanego nie została zwolniona przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Realizacja takiego urządzenia reklamowego wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca jego usytuowania. Słusznie zatem organ pierwszej instancji działając na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa Budowlanego wniósł sprzeciw w drodze zaskarżonej decyzji uzasadniając w sposób wyczerpujący swoje rozstrzygnięcie, zatem podniesiony w odwołaniu strony zarzut braku dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie znajduje potwierdzenia. Termin 30 dni przysługujący właściwemu organowi na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, biegnący od wskazanej wyżej daty doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, wyliczony zgodnie z przepisem art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, upływał w dniu 28 listopada 2007r. Organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję sprzeciwu w dniu [...] Zatem, w badanej sprawie został zachowany ustawowy termin 30 dni. na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu, w drodze decyzji. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu licznych orzeczeń dotyczących zagadnienia tablic i urządzeń reklamowych należy zaznaczyć, że konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym następuje w drodze decyzji administracyjnej kompetentnego organu administracyjnego, podejmowanej w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanej stronie, w celu wywołania skutku prawnego, w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku procesowego. Prawną podstawę do wydawania aktów administracyjnych indywidualnych stanowią ustawowe przepisy prawa materialnego, a nie inne akty administracyjne indywidualne, chociażby dotyczyły podobnych zagadnień. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda podzielił pogląd organu pierwszej instancji, co do konieczności uzyskania przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych decyzji ustalającej warunki zabudowy i stwierdził, że jej wymóg wynika z tego, że projektowana przez N. O. S.A. z siedzibą w W. zmiana zagospodarowania terenu działki [...] przy alei J. P. [...] w J. G. nie jest tymczasowa. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała N. O. S.A. z siedzibą w W. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót. W uzasadnieniu skargi powołane zostały zarzuty i argumentacja zbieżne z prezentowanymi wcześniej w uzasadnieniu odwołania, z tym, że dodatkowo podniesiono, iż zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony, bowiem doręczenia dokonano na inny adres niż podany przez pełnomocnika na wniosku zgłoszeniowym. Tego zarzutu Sąd nie uznał za zasadny i nie odrzucił skargi. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /lit. b/ i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. c/. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, iż wniesiona skarga została uwzględniona. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę /Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366/. Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Nadto z treści art. 30 ust. 5 wynika, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że postępowanie administracyjne wszczęte omawianym zgłoszeniem kończy się milczącą zgodą organu, polegającą na nie wniesieniu w ustawowo zakreślonym terminie sprzeciwu, bądź kończy się wniesieniem sprzeciwu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. Organ administracji jest uprawniony w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do wniesienia w formie decyzji sprzeciwu z przyczyn wskazanych w art. 30 ust. 6, albo w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego - do nałożenia na inwestora w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, tj. decyzji o sprzeciwie, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zauważyć przy tym należy, że termin określony w w/w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – ze względu na jego skutki - uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego /por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 971/05, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 555/04, publ. LEX nr 169408; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1450/04, niepubl.; Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 374/. Termin ten ma więc charakter zawity i nie jest dopuszczalne jego przedłużanie przez organ administracji /należy też oddzielić sytuację, gdy ze względu na niekompletność zgłoszenia wydawane jest postanowienie z art. 30 ust. 2, które przerywa bieg tego terminu, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca/. Przekroczenie omawianego terminu skutkować będzie pozbawieniem organu możliwości wniesienia sprzeciwu. W czasie biegu tego terminu na inwestorze ciąży zaś obowiązek powstrzymywania się od rozpoczęcia zamierzonych robót budowlanych. Brak w omawianym okresie reakcji organu jest zaś równoznaczne ze zgodą na rozpoczęcie i prowadzenie zgłoszonych robót budowlanych. Omówione wyżej skutki przekroczenia terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, potwierdzają, że mamy w tym przepisie do czynienia z terminem prawa materialnego, a nie terminem proceduralnym. Skutki upływu terminu prawa materialnego są bowiem bardziej doniosłe niż terminu procesowego. W pierwszym przypadku organ zostaje pozbawiony kompetencji do działania, w drugim - zobowiązany jest nadal prowadzić postępowanie, a nawet może przedłużyć termin załatwienia sprawy /art. 36 k.p.a./, co niedopuszczalne jest w pierwszym przypadku. Na tle omawianego przepisu w orzecznictwie i doktrynie pojawiły się poglądy, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy, zakreślony jest dla organu i stanowi termin załatwienia sprawy, a nie termin wydania decyzji, dlatego obejmuje również doręczenie decyzji stronie postępowania administracyjnego /por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 555/05, publ. LEX nr 169408; z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1244/03, publ. LEX nr 160775; z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 168/07, niepubl.; WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 971/05, niepubl.; z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 890/05, niepubl.; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05, publ. ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 12; oraz Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 372/. Dla prawidłowego ustalenia czy organ wnosząc sprzeciw dochował 30 dniowego terminu konieczne jest określenie daty jego początkowego biegu jak również daty z jaką bieg tego terminu się kończy. Analizując treść art. 30 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane należy stwierdzić, że początek biegu terminu stanowi następny dzień, po dniu, w którym dokonano odpowiadającego wszelkim wymogom formalnym zgłoszenia. Od tego momentu organ ma 30 dni na podjęcie czynności wyjaśniających oraz na zajęcie stanowiska i ewentualne wniesienie sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu polega natomiast nie tylko na wydaniu decyzji, ale również na poinformowaniu strony o jej treści, co może nastąpić jedynie przez doręczenie jej inwestorowi. W ocenie Sądu sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zostaje wniesiony w chwili doręczenia decyzji inwestorowi. Za przedstawionym poglądem przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa i gramatyczna. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że celem wprowadzonej w art. 30 instytucji "zgłoszenia" było przede wszystkim uproszczenie i przyspieszenie procedury inwestycyjnej w przypadku robót budowlanych o mniejszym ciężarze gatunkowym /inwestycji o niewielkim stopniu skomplikowania/. Temu celowi nie służy zaś oczekiwanie na stanowisko organu po upływie określonego w ustawie terminu. Ponadto wykładnia gramatyczna przepisu jednocześnie wskazuje, że inwestor może przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót bezpośrednio po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Ustawodawca nie pozostawił tutaj żadnego marginesu czasowego związanego z doręczeniem decyzji zawierającej sprzeciw. W świetle obowiązujących regulacji oznacza to jednak konieczność szczególnego uwzględniania omawianego elementu w postępowaniu, w którym organ ocenia zgłoszenie. Na powyższą kwestię uwagę zwrócił również Naczelny Sąd Administracyjny, który w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. zauważył, że: "dochowanie jedynie terminu z art. 30 ust. 5 /bez wzywania do uzupełniania dokumentów/ musi w praktyce powodować trudności, skoro obowiązuje art. 44 § 1 k.p.a. i organ musi z odpowiednim wyprzedzeniem wydać decyzję wyrażającą sprzeciw, by doręczenie nastąpiło w terminie 30 dni. Widać z tego, że przepis nie spełnia oczekiwań, a jego wady mogą prowadzić do niepożądanych społecznie skutków w postaci chociażby braku możliwości sprawdzenia w określonym terminie zasadności zgłoszenia.". Zwrócić przy tym należy uwagę na wyrażane w judykaturze poglądy, że specyfika postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia oraz wprowadzenie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminu prawa materialnego powoduje, że do postępowania tego nie mają zastosowania wszystkie regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego /zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05/. Konsekwencją takiego ukształtowania instytucji zgłoszenia jest zaś wyeliminowanie czynności, które przedłużałyby czasowo kompetencje do wniesienia sprzeciwu dotyczących zawieszenia postępowania a nawet obliczania terminów, czy ich przywracania /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/05; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1088/05, niepubl./. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej poglądy, Sąd doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie sprzeciw organu I instancji został wniesiony z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych wpłynęło do organu w dniu [...] Termin do wniesienia sprzeciwu upływał zatem w dniu [...] Decyzja zawierająca sprzeciw doręczona została natomiast pełnomocnikowi inwestora w dniu [...]. Niewątpliwe jest zatem, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu ustawowego przy zgłoszeniu sprzeciwu, co spowodowało w konsekwencji bezskuteczność tej czynności prawnej. Powyższa okoliczność musiała być uwzględniona nie tylko jako podstawa uchylenia decyzji organu odwoławczego, ale również decyzji organu I instancji. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że czynności orzecznicze organów właściwych w sprawie naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenia decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. H.B. 26.02.2009r.