II SA/Wr 39/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału II Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi O. na decyzję Wojewody D. z dnia ... w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych dla zamierzenia polegającego na instalacji anten wraz z podantenowymi konstrukcjami wsporczymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 740zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 kwietnia 2014 r. skarżący inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych obejmujących instalację anten wraz z podantenowymi konstrukcjami wsporczymi na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej P4 (Play) oraz montaż szaf telekomunikacyjnych u podstawy wieży Play. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodził z umowy najmu zawartej w dniu 14 marca 2014 r. ze spółką PA oraz z umowy zawartej pomiędzy B. P.a Spółką P4. Postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r. właściwy organ na podstawie art. 30 ust. 2 p.b. wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia przez określenie robót wymagających zgłoszenia i sposobu wykonywania robót, podanie informacji na temat oddziaływania systemów radiokomunikacyjnych na środowisko (art. 29 ust. 3 p.b., art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 oraz rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. Dz. U. Nr 192, poz. 1883 i z dnia 9 listopada 2010 r. Dz. U. Nr 213, poz. 1397) w tym dot. wymiarów urządzeń i obszarów o przekroczonych dopuszczalnych poziomach pół elektromagnetycznych na rysunku zagospodarowania terenu, niezbędnych zmian w instalacjach elektrycznych i czy przedsięwzięcie wymaga oceny oddziaływania na środowisko, a ponadto przez złożenie nowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania podając prawidłowe dane właściciela nieruchomości i sprostowanie danych spółki, ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów obiektu (art. 5 ust. 1 i 2 p.b.) oraz przez uzupełnienie pełnomocnictwa – w terminie do dnia 2 czerwca 2014 r. Wykonując nałożone obowiązki inwestor w dniu 2 czerwca 2014 r. określił roboty jako instalacja anten (urządzeń) z konstrukcjami wsporczymi (art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b.), montaż kładek dostępowych (krat pomostowych) – art. 29 ust. 2 pkt 14 p.b., montaż drabinki kablowej, montaż wolnostojących szaf telekomunikacyjnych (art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.). Podał sposób wykonywania robót. Wskazał, że pełną dokumentację dotyczącą oddziaływania na środowisko przekazał w dniu 10 kwietnia 2014 r. do tego samego organu (Wydział Środowiska i Rolnictwa), który orzekł o braku konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor opisał wymiary urządzeń i źródeł ich zasilania. Doprecyzował oświadczenie, że firma P4 jest dzierżawcą działki od B. P., zaś inwestor zawarł z firmą P4 umowę najmu. Inwestor uzupełnił pełnomocnictwo i dołączył wymagane orzeczenie techniczne. Decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r. właściwy organ na podstawie art. 30 ust. 2, 5 i 6 pkt 1 p.b. wniósł sprzeciw do wykonywania powyższych robót budowlanych. Według uzasadnienia, instalacja dodatkowych anten będzie wiązała się z emisją znaczących pół elektromagnetycznych. Wymaga to ustalenia obszaru oddziaływania i przeprowadzenia postępowania z udziałem stron, co może mieć miejsce w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestor nie określił jednoznacznie i wyczerpująco obszarów o przekroczonych dopuszczalnych poziomach pół elektromagnetycznych. Według dołączonej opinii organu miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w osi głównej wiązki promieniowania anten, czyli organ nie rozpatrzył wszystkich możliwych sytuacji. Należało uznać, że zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu inwestor zarzucił bezpodstawne stosowanie rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. nie odnoszącego się do przedsięwzięć planowanych oraz pominięcie braku podstaw aby domagać się od inwestora decyzji środowiskowej (art. 72 ust. 1a i art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej) w związku z opinią tego samego organu z dnia 10 kwietnia 2014 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedsięwzięcie nie zostało wymienione w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8), zaś miejsca dostępne dla ludności nie występują. Nie ma innych "możliwych sytuacji" poza określonymi w rozporządzeniu. Inwestor szczegółowo omówił przewidziane w nim kryteria i sposoby oceny oddziaływania anten na środowisko. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według uzasadnienia zgłoszenie nie zawierało danych umożliwiających ocenę, czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 29 ust. 3 p.b.). Uzasadnione było wydanie postanowienia nakazującego uzupełnienie zgłoszenia. Uzupełnienie to nie nastąpiło, gdyż nie było wystarczające dołączenie opinii organu I instancji o braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zostało ponadto uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania. Skarżący był zobowiązany uzyskać i powołać zgodę właściciela działki. Właścicielem tym jest R.P.. Organ nie wskazał wyraźnie podstawy prawnej dla wniesienia sprzeciwu oraz nie odniósł się do zarzutów odwołania w nawiązaniu do podstaw wskazanych przez pierwszą instancję. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 i 5 p.b., art. 71 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 § 4, art. 110 a przede wszystkim art. 227 k.p.a. W uzasadnieniu zarzucił niezachowanie 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Było istotne, że doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu 22 maja 2014 r., zaś doręczenie decyzji w dniu 2 lipca 2014 r. Wydanie decyzji nie jest równoznaczne z wniesieniem sprzeciwu, które następuje w dniu doręczenia decyzji. Inna wykładnia narusza zasadę równości. Organ pominął ponadto art. 60 ustawy środowiskowej i niezasadnie powołał art. 29 ust. 3 p.b. Pominięcie opinii o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oznaczało naruszenie art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W nin. sprawie wymagała rozważenia problematyka prawna art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 2, 5 i 6 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz argumentacja stron. Odnośnie stosowania art. 29 ust. 3 p.b. Sąd przychyla się do poglądu prawnego, że wydanie jakiejkolwiek decyzji środowiskowej jest dopuszczalne jedynie w wyniku ustalenia, że dane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), co dotyczy w szczególności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ustawy środowiskowej), poglądu wyrażonego w wyroku II SA/Gd 689/11 i powołanym tam orzecznictwie sądowym. Zadaniem organu, o ile rozważał stosowanie art. 29 ust. 3 p.b. było więc ustalenie, czy zamierzenie inwestycyjne, skarżącego wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Można wzmiankować, że brak tego wymagania może wprost wynikać z decyzji środowiskowej, o ile zaś do jej wydania nie było podstawy prawnej, to również z innych okoliczności ustalonych przez organ. W nin. sprawie brak ten stanowił fakt znany organowi pierwszej instancji urzędowo, skoro o istnieniu braku wymagania oceny sam wyraził opinię. Wprawdzie postępowanie przed organem po zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych nie zalicza się do czasu wniesienia sprzeciwu do procedury administracyjnej w ścisłym znaczeniu, jednak nie wyklucza to odpowiedniego stosowania określonych przepisów KPA na tym etapie, przykładowo przepisów art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 220 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że skarżący nie był obowiązany ponownie dołączyć dokumentacji środowiskowej znajdującej się w tym samym organie i nie miało żadnego znaczenia posiadanie jej przez organ w innym wydziale urzędu (patrz również Cz. Martysz Komentarz do art. 77 k.p.a. tezy 12, 13 i 14). O ile organ pierwszej instancji chciał zakwestionować wydaną stronie przez siebie opinię o braku podstaw prawnych do domagania się od niej decyzji środowiskowej i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to powinien odmienną opinię należycie udokumentować i uzasadnić. W obecnym stanie sprawy nie ma podstaw do stosowania art. 29 ust. 3 p.b. Odnośnie oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 2 pkt 4 p.b.), które należało dołączyć do zgłoszenia (art. 30 ust. 2 p.b.) trzeba przypomnieć, że zastępuje ono uprzednio ustanowioną powinność udokumentowania prawa do zabudowy (powinność zniosła nowelizacja z dnia 27 marca 2003 r. Dz. U. Nr 80, poz. 718) i stanowi oświadczenie strony (art. 75 § 2 k.p.a.) korzystające z domniemania prawdziwości. Jest to domniemanie usuwalne i podlega sprawdzeniu lub ocenie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości. Właściwy organ będzie więc uprawniony dopiero wówczas do żądania uzupełnienia zgłoszenia, zaś nieuzupełnienie stanowi podstawę do sprzeciwu (art. 30 ust. 2 p.b.). Jednak wątpliwości organu muszą być uzasadnione treścią oświadczenia lub okolicznościami sprawy oraz powinny zostać precyzyjnie opisane stronie. Dopiero wówczas mogą uzasadnić decyzję o sprzeciwie. W nin. sprawie nie wiadomo, czy organ nie zapoznał się czy nie zrozumiał treści oświadczenia skarżącego. Inwestor prawo do dysponowania wywodził z umowy najmu zawartej z dzierżawcą nieruchomości. Nie było wykluczone, że wydzierżawiającym był poprzedni właściciel nieruchomości. Osoba właściciela nieruchomości i jego zgoda na inwestycję nie wchodziły w skład okoliczności istotnych dla oceny oświadczenia inwestora. W podsumowaniu dotychczasowych rozważań uznać należało, że organ utrzymując sprzeciw w mocy powołał nową podstawę faktyczną i prawną tj. nie wymienioną w decyzji pierwszej instancji, zaś według obecnego stanu sprawy powołane podstawy nie zachodziły. Do powołania nowych podstaw organ był oczywiście uprawniony zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Skoro jednak powołane one zostały co najmniej przedwcześnie i nie uzasadniały sprzeciwu, to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszej instancji naruszało prawo (art. 30 ust. 2 p.b.). Powołanie nowych podstaw uzasadnia domysł, że w ocenie organu nie zachodziły podstawy do wniesienia sprzeciwu wymienione w decyzji pierwszej instancji. Dalsze stosowanie art. 30 ust. 2 lub 6, a być może i ust. 7 p.b. będzie należało do organu pierwszej instancji, którego samodzielności w tym zakresie nie należy nadmiernie krępować poprzez wyrażenie wiążących ocen prawnych (art. 153 p.p.s.a., Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O ile organ zajrzy do posiadanych przez siebie materiałów dot. zagadnień środowiskowych i porówna ich treść z treścią zgłoszenia, być może dopatrzy się braku zgodności, uzasadniającego uzupełnienie zgłoszenia. Być może właściwy organ odszuka i lepiej uzasadni wątpliwości odnośnie oświadczenia o prawie do dysponowania. Sprawa po prostu będzie od początku rozpatrywana w pierwszej instancji, zaś pełnej kontroli legalności ponownych rozstrzygnięć, o ile zapadną i zostaną zaskarżone, dokona Sąd po stwierdzeniu braku uchybień procesowych organu. Obecnie uchybienia te zostały stwierdzone, zatem i prawnomaterialne oceny Sądu byłyby przedwczesne. Jeszcze raz można jedynie podkreślić, że według obecnego stanu sprawy podstawa z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. nie zachodzi. W związku z tym, co do tej pory napisano można zauważyć, że skarga nie zawierała istotnych zarzutów. Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji zaskarżonej, czyli decyzji odwoławczej. W ślad za tym skarga powinna zawierać zarzuty skierowane przeciwko tej decyzji. W nin. sprawie skarżący nie kwestionował tego co stwierdził organ, a mianowicie że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia w zakresie oddziaływania na środowisko i oświadczenia o prawie do dysponowania. Trafnie jedynie w części powołał uchybienia procesowe organu, w sposób niepełny uzasadniając ten zarzut. Wady skargi nie miały znaczenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Całkowicie bezzasadne były zarzuty związane z opieszałością organów lub naruszeniem art. 227 k.p.a., czego zapewne nie ma potrzeby szerzej uzasadniać (patrz chociażby art. 2 k.p.a.). Omówienia wymaga jeszcze kwestia dochowania przez właściwy organ terminu do wniesienia sprzeciwu, w tym także w związku z uchyleniem w wyroku ponadto decyzji pierwszej instancji. W kwestii dochowania terminu ścierały się w orzecznictwie sądowym różne koncepcje, zaś ta przyjmowana ostatnio jednolicie podlega niekiedy krytyce (patrz A. Kosicki Komentarz do art. 30 p.b. teza 19). Jednak w ocenie Sądu nie ma podstaw do kwestionowania jednolitego i dobrze umotywowanego orzecznictwa sądowego prezentującego tezę prawną, że pojęcie "wniesienia" sprzeciwu należy utożsamiać z "wydaniem" decyzji o sprzeciwie, nie zaś jej "doręczeniem" stronie, co najmniej zaś wymagać można wysłania stronie decyzji o sprzeciwie w terminie do jego wydania (patrz orzecznictwo cyt. w wyrokach II OSK 1899/10, II OSK 299/13, II OSK 131/13, II OSK 2257/12, II OSK 2221/12, II OSK 2125/12, II OSK 1147/12 i II OSK 808/11). W nin. sprawie właściwy organ niewątpliwie dochował ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu, uwzględniając przytoczone na wstępie daty jego czynności oraz przyjęty w orzecznictwie sposób oceny tej okoliczności. Skarga w zakresie tego zarzutu okazała się zatem bezzasadna. W kwestii dopuszczalności uchylenia decyzji pierwszej instancji również można odnotować rozmaite poglądy (patrz cyt. Komentarz teza 22 oraz wywód prawny w wyroku II SA/Wr 223/12). Należy powtórzyć, że termin przewidziany w art. 30 ust. 5 p.b. odnosi się najpierw do wydanej po raz pierwszy decyzji o sprzeciwie. Jej uchylenie nie wywołuje takiego stanu sprawy, w którym decyzja ta zostaje fizycznie wyeliminowana z akt i pozostaje w nich jedynie nierozpatrzone zgłoszenie. W tym sensie jest to termin możliwy do wykorzystania jednorazowo, tj. do wydania sprzeciwu. Po wydaniu decyzji wszczyna się postępowanie administracyjne, w którym obowiązują również kodeksowe reguły terminowości czynności orzeczniczych organu (por. wyroki II OSK 1048/10 i II OSK 1558/06 dot. braku znaczenia terminu po jego "skonsumowaniu" pierwszym orzeczeniem, wyroku II OSK 574/08 i 398/08). W nin. sprawie właściwy organ przystąpi zatem do ponownego rozpatrzenia zgłoszenia, uwzględniając dotychczasowe oceny prawne Sądu oraz wykonując wszelkie niezbędne czynności wyjaśniające, czy zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie biegnącym od dnia zwrócenia mu akt sprawy. W tym przypadku wymagało zastanowienia, czy w ramach ponownego rozpatrzenia zgłoszenia następuje w pełni powrót do reguły wynikającej z art. 30 ust. 5 p.b. Wątpliwość ta wynika właśnie z tego, że wydanie sprzeciwu już nastąpiło, przez co, jak się powszechnie przyjmuje, następuje wszczęcie postępowania administracyjnego z udziałem inwestora. Wszczęte zaś postępowanie wymaga zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 §1 k.p.a.), chociaż z drugiej strony można dociekać, czy nie następuje wówczas powrót do reguły załatwienia sprawy w drodze milczenia organu. Przyjęcie tej ostatniej reguły lepiej służy interesowi inwestora i pozostaje w zgodzie z istotą i celami uproszczonego, przyśpieszonego postępowania zgłoszeniowego. Dlatego wyrażenie "w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia" (art. 30 ust. 5 p.b.), należy w przypadku uchylenia decyzji o sprzeciwie rozumieć jako wymóg dochowania tego terminu od dnia zwrotu akt sprawy do właściwego organu. To zdarzenie bowiem, podobnie jak uprzednio doręczenie zgłoszenia, umożliwia właściwemu organowi rozpatrzenie sprawy w kierunku ustalenia podstaw do wniesienia sprzeciwu. Ustalenie braku tych podstaw również w toku ponownego rozpatrzenia wywoła milczenie organu (tzw. rozstrzygnięcie konkludentne), bez potrzeby wydania decyzji niemerytorycznej. W wyniku bowiem uchylenia decyzji obu instancji sprawa powróciła do stanu następującego po doręczeniu zgłoszenia, a jedynie dochowanie terminu ustawowego przy wydaniu decyzji uchylonej powoduje ponowne rozpoczęcie jego biegu dla ewentualnego wniesienia kolejnego sprzeciwu. O ile zatem można rozważać, czy raz skonsumowany termin w ogóle odżywa (por. wyrok II OSK 1558/06) i organiczna dopuszczalność wniesienia sprzeciwu, czy raczej odżywa w dniu zwrócenia akt sprawy do właściwego organu po uchyleniu wydanego sprzeciwu, to nie ma podstaw do ustanawiania pozaustawowego zakazu uchylania decyzji wnoszącej sprzeciw (por. wyrok II SA/Wr 223/12). Dostrzegając zatem istotne naruszenie art. 75 § 2, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., którego następstwem było przedwczesne stosowanie art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 2, 5 i 6 p.b., należało decyzję zaskarżoną i decyzję o sprzeciwie uchylić (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a), oraz orzec zgodnie z art. 152 i art. 200 p.p.s.a.