II SA/Wr 404/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał w mocy postanowienie, którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia burmistrza z dnia [...] marca 2016 r. dotyczącego ustalenia numeru porządkowego dla określonych budynków jednorodzinnych. Jak ustalił organ, wniosek skarżącego dotyczył pisma burmistrza, informującego że wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. o nadanie numeru porządkowego dla nieruchomości zabudowanej dwoma budynkami gospodarczymi, został rozpatrzony odmownie. Pismo to nie było decyzją administracyjną i nie załatwiało sprawy wymagającej wydania decyzji, gdyż ustalenie numeru porządkowego nieruchomości stanowi czynność materialno-techniczną. Według przytoczonych ocen, żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy postanowień lub decyzji (art. 126 i art. 156 § 1 k.p.a.), a wyjątkowo formy milczącego załatwienia sprawy (art. 122g k.p.a.). Inne, co do zasady niewładcze, formy działania administracji jak pisma, oświadczenia, zaświadczenia, czynności materialno-techniczne nie mogą być objęte omawianym środkiem prawnym (wyrok II GSK 386/13). Nadanie numeru porządkowego następuje w wykonaniu przez organ gminy zadania wskazanego w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101). Odmowa nadania nie wymaga wydania decyzji (wyroki I OSK 6/07, SA/Bk 1074/01, IV SA/Wa 853/08, III SA/Lu 441/09, III SA/Łd 141/06 i 592/06, III SA/Kr 416/13 i II SA/Wr 8/14). Informacja pisemna udzielona skarżącemu nie stanowiła więc w szczególności postanowienia w przedmiocie odmowy zaświadczenia, jak twierdził we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odmowa nadania numeru porządkowego stanowi bowiem czynność materialnotechniczną. Dlatego kwestionowane pismo nie podlegało zaskarżeniu żądaniem stwierdzenia nieważności. Trafnie zatem organ postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma, które stanowiło przejaw czynności materialnotechnicznej, stosując prawidłowo art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący twierdził, że burmistrz wydał w dniu [...] marca 2016 r. zaświadczenie, wykonując w ten sposób wyrok II SAB/Wr 34/15. Odmowa ustalenia numeru porządkowego uniemożliwia skarżącemu zameldowanie i w konsekwencji uzyskanie wpisu na listę wyborców, a przez to narusza przysługujące mu prawa wyborcze (bierne prawo wyborcze), prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (brak adresu, ograniczenia w wychowaniu szkolnym małoletniego syna), wolność prowadzenia działalności gospodarczej (niemożność zakupu gruntów rolnych na powiększenie gospodarstwa, dokonania rejestracji fundacji "[...]"), prawo własności (ograniczenia w zawieraniu umów, przykładowo o dostawę mediów). Naruszone zostało prawo do dobrej administracji oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz art. 217-219 k.p.a., a także Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ dokonał wadliwej wykładni charakteru prawnego pisma burmistrza. Wywołało to naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji i Kodeksu wyborczego (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 112). W uzasadnieniu skarżący podał, że w 2009 r. po długoletniej emigracji powrócił z zagranicy. Zamieszkał na wsi, na nieruchomości zabudowanej budynkami gospodarczymi, które zostały przekształcone na jednorodzinne. Od szeregu lat burmistrz odmawia ustalenia numeru porządkowego. Wyrok II SAB/Wr 25/16 w którym uznano, że pismo burmistrza z dnia [...].03.2016 r. stanowi wywiązanie się z obowiązku orzeczonego wyrokiem II SAB/Wr 34/15, rażąco narusza prawo. Ustalenie numeru porządkowego następuje w formie zaświadczenia. Organ powinien stwierdzić nieważność postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. We wniosku o przyznanie prawa pomocy skarżący podał miejsce zamieszkania we [...] oraz poinformował, że wobec domów gospodarczych (określonych w skardze jako jednorodzinne) orzeczony został nakaz rozbiórki (k. 57 akt sądowych), jak też dołączył kilka decyzji i pism zawierających ustalenia o niezamieszkiwaniu skarżącego na wsi (k. 24). Po wydaniu wyroku skarżący złożył dalsze wnioski procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pozostając w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Sąd badał charakter prawny kwestionowanego pisma burmistrza oraz oceniał zgodność z prawem postanowień organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pisma (art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 k.p.a.). Nie podlegała zatem badaniu zasadność czynności lub aktów podejmowanych przez burmistrza na skutek wniosków skarżącego o nadanie numeru porządkowego. Niewątpliwie art. 61a k.p.a. stosuje się do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Istotne znaczenie miało przede wszystkim stwierdzenie, czy wskazane pismo stanowiło odmowę wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Stosując art. 61a k.p.a. organ niewątpliwie miał na uwadze "inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania". Organ trafnie zaliczył do oczywistych przeszkód dla wszczęcia postępowania w sprawie nieważności okoliczność, że żądanie skierowane było wobec takiej formy działania administracji, która nie podlega stwierdzeniu nieważności. Trafnie także wskazał, że są to wszelkie formy inne niż wymienione w art. 122g, art. 126 i art. 156 k.p.a., w tym przykładowo tzw. czynności materialno-techniczne (patrz M. Jaśkowska w komentarzu do art. 156 k.p.a. z powołaniem postanowienia II OSK 799/09 i glosy W. Chróścielewskiego w OSP 2003 z. 11, poz. 138 oraz T. Kiełkowski w komentarzu do art. 157 k.p.a. z powołaniem wyroków I OSK 1579/10 i III SA/Gd 587/10 oraz I SA 701/98). Podzielając trafne oceny organu na temat odmowy nadania numeru porządkowego jako czynności materialno-technicznej, powołać można dodatkowo trafne wywody zawarte w dołączonym do akt administracyjnych wyroku I OSK 493/17. Wyrok ten wydany został po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku II SAB/Wr 25/16, którym oddalono jego skargę na bezczynność burmistrza polegającą na niewykonaniu wyroku II SAB/Wr 34/15. Tym ostatnim wyrokiem zobowiązano burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego o nadanie numeru porządkowego, zaś w kolejnym sąd stwierdził wykonanie tego zobowiązania poprzez skierowanie do skarżącego pisma z dnia [...].03.2016 r. WSA stwierdził wyraźnie, że odmowa nadania numeru nastąpiła w formie czynności organu. NSA tego poglądu nie zakwestionował, uznając przy tym kwestię formy za obojętną dla rozstrzygnięcia w sprawie bezczynności. Znajdujące się w aktach administracyjnych pismo burmistrza z dnia [...].03.2016 r. niewątpliwie nie stanowi zaświadczenia, a jedynie informacje o odmownym załatwieniu wniosku skarżącego oraz zawiera omówienie stanu prawnego nieruchomości, położonej na terenie objętej ustanowionym w planie miejscowym zakazem zabudowy oraz zabudowanej budynkami nieprzeznaczonymi do przebywania ludzi. Skoro zatem w szczególności kwestionowane pismo nie było postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, zaś żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło pisma nienależącego do jednej z form działania administracji podlegającej badaniu nieważności, to kontrolowane postanowienie nie naruszało prawa. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.