II SA/Wr 414/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w W. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [..] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla parku elektrowni wiatrowych G. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r. P. spółka z o.o. w W. (dalej: strona skarżąca, skarżąca spółka) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2010 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] elektrowni wiatrowych [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca spółka jest dzierżawcą nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem oraz prowadzi działalność w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, handlu energią elektryczną, a także robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków i robót związanych z budową obiektów inżynierii lądowej i wodnej. Na terenach objętych planem skarżąca spółka rozwija projekt farmy wiatrowej w oparciu o zawarte umowy dzierżawy. Jednocześnie do skargi załączono wybrane kopie umów dzierżawy nieruchomości gruntowych (co podkreślono w skardze). Wskazano, że wprowadzone w zaskarżonym § 11 ust. 2 uchwały ograniczenia mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej, narusza prawo strony do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, które jest prawem chronionym na podstawie art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2028 r. – Prawo przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy wniosła o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżąca spółka w niniejszej sprawie wywodzi swoją legitymację z zawartych umów dzierżawy nieruchomości gruntowych. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09 publ. CBOSA). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04, publ. CBOSA). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. W okolicznościach sprawy skarżąca spółka zakwestionowała uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] elektrowni wiatrowych [...]. Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, skarżąca spółka jest wyłącznie dzierżawcą nieruchomości położonych na terenach objętych zaskarżonym planem miejscowym. Zdaniem Sądu, co do zasady dzierżawca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego, poza szczególnymi przypadkami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 805/19, publ. CBOSA). Wprawdzie umowa dzierżawy uprawnia dzierżawcę do władania dzierżawioną nieruchomością, jednakże nie powoduje skutków o charakterze rzeczowym, które stanowiłyby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego, chronionego na podstawie art. 101 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1335/07, publ. CBOSA). W związku z tym, wykazywany przez skarżącą spółkę interes nie ma charakteru prawnego, a przybiera jedynie postać interesu faktycznego. Przechodząc do argumentacji strony skarżącej, zgodnie z którą, w związku z ograniczeniem mocy pojedynczych elektrowni wiatrowych do 3 MW, nastąpiło ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej wskazać trzeba, że w przypadku, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel, może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoją wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel wykaże ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez siebie prawie własności (podobnie tutejszy sąd w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2024 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 52/24, internetowa baza orzeczeń CBOSA) . Sąd dostrzega jednocześnie, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na sytuacje wyjątkowe, w których nie tylko stosunek prawnorzeczowy stanowi podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia interesu prawnego (zob: wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 522/10, postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 2400/21, publ. CBOSA). Przywołane orzeczenia dotyczą jednak przypadków, w których skarżący – jak wynika z dostępnych uzasadnień – pozostawali w stosunkach dzierżawnych z gminami. W takim układzie może powstać szczególna potrzeba weryfikacji, czy plan miejscowy, sporządzany i uchwalany przez organy gminy, nie stanowi np. instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nie nakłada ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Podobnych wyjątkowych okoliczności Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie. W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka nie była legitymowana do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, według art. 101 ust. 1 u.s.g. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.