II SA/Wr 417/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody D. z dnia ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zmieniającej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 20 stycznia 2014r. Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) zmienił ostateczną decyzję z dnia 6 września 2012r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych na działce nr ..., w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu (zmiana w zakresie terenowych miejsc postojowych, przebiegu fragmentu wewnętrznej drogi osiedlowej oraz przez wprowadzenie zimozielonego szpaleru drzew przy granicy z sąsiednią działką nr ...) oraz w części projektu architektoniczno- budowlanego (wewnątrz budynków) i zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz wydał pozwolenie na budowę w zakresie wprowadzonych zmian. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 p.b.) ustala na nowo w nawiązaniu do wprowadzonych zmian. Obecnie obszar nie wykracza poza teren inwestora. Dlatego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania błędnie określono krąg stron. Zamierzenie inwestora jest zgodne z planem miejscowym oraz warunkami techniczno-budowlanymi. Projekt zamienny posiada wymagane uzgodnienie i opinie. W odwołaniu od tej decyzji skarżącą właścicielka działki nr ... zarzuciła nieprawidłowości w zakresie ukształtowania terenów zielonych i pasa zieleni na granicy działek jako niezgodnego z planem miejscowym. W uzupełnieniu odwołania z dnia 26 lutego 2014r. skarżąca przytoczyła treść §15 planu miejscowego dot. szpaleru drzew wzdłuż terenów 2 KDD/1, 2 KDD/2 i 2 KDD/3. Skarżąca twierdziła, że sposób zagospodarowania terenu przez inwestora obniży wartość tej rekreacyjnej działki. Negatywne zmiany dla działki skarżącej dotyczą: 1. braku zagospodarowanego pasa drzew zimo-zielonych na projekcie zagospodarowania i opisie technicznym, 2. podniesienia poziomu przyległej drogi wewnętrznej, 3. zaprojektowania drzew w granicy działek i w części na działce skarżącej, zmniejszenia ilości i rozmieszczenia zieleni oraz zbyt małej szerokości terenu (50 cm) na umiejscowienie pasa drzew, więc drzewa te będą zacieniać działkę oraz 4. samego istnienia drogi wewnętrznej w pobliżu granicy. W nawiązaniu do odwołania inwestor w piśmie z dnia 18 marca 2014r. wskazał, że szpaler drzew zimozielonych został wprowadzony w projekcie budowlanym zamiennym na wniosek skarżącej, przy czym szpaler ten był naniesiony na rysunku już w projekcie pierwotnym, zatem uzupełnienie na rysunku w planie zagospodarowania terenu nie stanowiło nowego elementu projektu. Dalej podał, że poziom drogi wewnętrznej usytuowanej 120 cm od granicy odpowiada poziomowi terenu na działce nr ..., zaś projektowane drzewa umieszczono w tym pasie o szerokości 120 cm.. Lokalizacja drzew wynika z zapisu planu miejscowego. W kolejnym uzupełnieniu odwołania z dnia 17 kwietnia 2014r. skarżąca doniosła, że roboty objęte projektem zamiennym zostały już wykonane oraz wniosła o uchylenie pozwolenia na budowę z 2012r. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138§1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych parametrów danej inwestycji będą się konkretyzować odpowiednie normy prawne, które będą wytyczać pewną strefę wokół projektowanego obiektu, nie zawsze więc obszar ten będzie wyznaczony na podstawie odrębnych przepisów (por. wyrok II OSK 75/06). Skarżąca była stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę z 2012r.. Obecnie postępowanie dotyczy zmiany tej decyzji. Zmiany nie wprowadzają kwalifikowanych ograniczeń w zagospodarowaniu niezabudowanej działki nr 38/60. Wysokość i usytuowanie budynków nie ulegają zmianie. W sąsiedztwie działki nr 38/6 inwestor przewidział odsunięcie drogi dojazdowej od granicy tej działki, usytuowanie lampy oświetlenia terenu oraz zmodyfikowanie szpaleru drzew (ich rodzaju). Inwestor nie przewidział podniesienia drogi dojazdowej. Wody opadowe pozostają na działce inwestora. Przepisy prawa budowlanego nie regulują sposobu usytuowania lamp i dróg dojazdowych w stosunku do granicy działki sąsiedniej. Nasadzenia drzew również pozostają poza przedmiotem regulacji prawa budowlanego. Według planu miejscowego (przepis §3 ust. 2 p.m.) graficzne ustalenie na rysunku planu szpaleru drzew nie jest obowiązującym ustaleniem. Dla terenu działki nr ... obowiązuje szpaler drzew (czyli według §2 pkt 19 p.m. pojedynczy lub podwójny szereg drzew) w tym co najmniej 50 % zimozielonych, wzdłuż terenów 2 KDD/1, 2 KDD/2 i 2 KDD/3. Nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 3 NN- MW/1. Z okoliczności tych nie można wywodzić przysługiwania skarżącej interesu prawnego według art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., ale ponadto art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (por. wyrok IV SA 2085/98), gdyż zgodne z prawem pozwolenie na budowę nie narusza uzasadnionego interesu osób trzecich. Orzeczona zmiana projektu budowlanego nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działki skarżącej. W postępowaniu tym skarżąca nie posiada interesu prawnego, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze do sądu administracyjnego skarżącą zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. i art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 138§1 pkt 3 k.p.a.. W uzasadnieniu skarżąca powołała tezy prawne wyroków dotyczące obszaru oddziaływania obiektu (II SA/OL 48/13, II OSK 1596/08, II OSK 1296/10) wyznaczonego przez przepisy wprowadzające jakieś ograniczenia lub utrudnienia w zagospodarowaniu lub dotychczasowym korzystaniu z terenu. Skarżąca w odwołaniu zgłosiła istnienie ryzyka takich następstw. Nasuwające się w tym zakresie wątpliwości organ powinien rozstrzygnięć na korzyść strony (wyrok II OSK 1481/09). W innej sprawie orzekł WSA we Wrocławiu, że stroną jest właściciel nieruchomości, jeśli przepisy prawa nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. W nin. sprawie przepisy takie zawarte są w planie miejscowym, przepisach techniczno- budowlanych i środowiskowych. W powołanym wyroku (II SA/Wr 739/12) orzeczono, że oddziaływanie inwestycji nawet mieszczące się w normach, już pozwala na uzyskanie przymiotu strony przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (ponadto patrz wyrok VII SA/Wa 1662/06). Oddziaływanie to może być potencjalne lub faktyczne (wyroki II SA/ Bk 546/12 i 947/12). Z uwagi na usytuowanie szpaleru drzew obiekt będzie w części obejmował nieruchomość skarżącej. Odległość środka drzewa od granicy działki powinna wynosić 1,60 m a to jest niewykonalne, gdyby projekt miał być realizowany. Z faktu bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wynika przymiot strony w sprawie zmiany tej decyzji, o ile nawet, jak twierdzi organ, zmiany następują na korzyść tej strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Inwestor wniósł o oddalenie skargi, gdyż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanych zmian (por. wyroki II OSK 43/13 i II OSK 795/06). Zmiany te nie wywołują ograniczenia praw i możliwości zagospodarowania jej w terenu (por. wyroki II SA/Łd 718/13, VII SA/Wa 1453/12 i komentarze do Prawa budowlanego). Interes prawny musi istnieć obiektywnie (wyrok VII SA/Wa 1045/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wymagało rozważenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.), zaś brak przymiotu strony skarżącej wynikał na tyle jasno z treści jej przytoczeń oraz materiału sprawy, że nie wymagał postępowania wyjaśniającego wobec jednoznacznego wyniku wstępnych ocen (art. 138§1 pkt 3 k.p.a.). Pojęcie tego obszaru musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych pozwalających na ustalenie związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowania terenu (będą to przepisy techniczno-budowlane, z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, prawa miejscowego itp. – wyroki II OSK 1872/09 i 472/10, a nawet z zakresu ochrony własności – wyroki II OSK 626/08). Przepisy te, a przynajmniej okoliczności faktyczne uzasadniające ich wyłonienie, powinna wskazać osoba zgłaszająca przymiot strony. Przymiot strony powiązany jest bowiem z istnieniem interesu prawnego, na to zaś wskazują okoliczności, z których wynika uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na jej nieruchomość (por. wyroki II OSK 332/12 i II SA/Gd 173/07). W sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego krąg stron ulega dalszemu ograniczeniu, skoro postępowanie zostaje ograniczone do zakresu wnioskowanej zmiany (por. wyrok II OSK 461/07). Ogólniej, przy wykładni tych pojęć należy dostrzec i uwzględnić wyraźną tendencję do ustawowego ograniczenia kręgu stron postępowania w tych sprawach, w interesie inwestora i w imię zasady wolności budowlanej (art. 4 p.b.). Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, zarówno inwestor wnioskujący o zmianę nie przedstawił okoliczności mogących świadczyć o wprowadzeniu przez te zmiany ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, jak też skarżąca nie przedstawiła takich okoliczności w nawiązaniu do zakresu proponowanych zmian. Trafnie podkreślił organ na wstępie, że zmiany w obrębie samego obiektu, polegające zresztą na ograniczeniu zakresu inwestycji, a przez to możliwości potencjalnego niekorzystnego oddziaływania, z samej swej istoty nie wprowadzają nowych ograniczeń dla nieruchomości skarżącej. Ustalenia te znajdują potwierdzenia w treści projektu zagospodarowania terenu - zamiennego i projektu architektonicznego – budowlanego – zamiennego (w aktach administracyjnych). Projektowane zmiany zagospodarowania terenu w żadnym zakresie nie odnoszą się do działki skarżącej (zakres zmian w opisie technicznym pkt 3.1 s. 7, sposób odwodnienia terenu s. 9-10 i s. 11 - korekta ukształtowania terenu). Odnosząc się zgodności z planem miejscowym inwestor wskazał (pkt 4.7 lit. g), że wzdłuż terenów KDD1, 2 KDD2 i 2 KDD/3 przewidziano szpalery drzew, co najmniej 50% zimozielonych. Warto zaznaczyć, że według rysunku planu droga 2 KDD /3 przebiega do zachodniej granicy działki skarżącej nr 38/6, jednak szpaler drzew biegnący wzdłuż drogi został na rysunku przedłużony i usytuowany również przy granicy tej działki. Skarżąca nie kwestionuje usytuowania szpaleru drzew niezgodnie z planem miejscowym ponadto wzdłuż jej działki, lecz przeciwnie, domaga się istnienia tego szpaleru, chociaż lepiej umiejscowionego i wykonanego. Organ trafnie podkreślił, że inwestor jedynie uzupełnił opis techniczny wymieniając szpaler drzew istniejący w projekcie pierwotnym, zmiana ta nie odnosi się do kwestii regulowanych prawem budowlanym w aspekcie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią i w niczym nie wpływa ujemnie na nieruchomość skarżącej, szczególnie w zestawieniu z treścią dotychczasowego pozwolenia na budowę. Dalsze twierdzone przez skarżącą niekorzystne zmiany nie były proponowane przez inwestora, w związku z tym nie było potrzeby badania wpływu zmian na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej, wówczas z jej udziałem w charakterze strony. Nie było więc przewidziane podniesienie poziomu drogi wewnętrznej. Samo istnienie tej drogi było przewidziane w projekcie pierwotnym. Wzmianka o zmniejszeniu ilości i rozmieszczenia zieleni w ogóle nie miała związku z działką skarżącej. Niezrozumiałe było powołanie w skardze wyroku II SA/Wr 739/12, w którym poza trafnym wyjaśnieniem znaczenia art. 138§1 pkt 3 k.p.a. znajduje się ocena, że skarżący jako współwłaściciele działki objętej inwestycją niewątpliwie są stronami sprawy pozwolenia na budowę na tej działce. W nin. sprawie skarżąca nie jest współwłaścicielką działki inwestora. Skoro proponowane i zatwierdzone zmiany w niczym nie oddziaływały na nieruchomość skarżącej, to nie miało znaczenia rozważenie, czy oddziaływanie nie wykraczające poza ustanowione normy już wystarcza do uzyskania przymiotu strony. Omawiane unormowania nie wiążą istnienia obszaru oddziaływania z obawą właściciela działki sąsiedniej, że nieprawidłowe zrealizowanie decyzji przez inwestora wywoła negatywne skutki, przykładowo w postaci przekroczenia granicy. Już wskazano, że krąg stron postępowania w sprawie zmiany nie musi być tożsamy z kręgiem stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ustalenie braku przymiotu strony w tym przypadku wynikało z prostego zestawienia treści wniosku inwestora i decyzji zatwierdzającej zmiany z przytoczeniami skarżącej co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego (uchwała OPS 16/98). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji. J.T. 18.12.14r.