II SA/Wr 417/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] ([...]), opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], obręb W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1-2, w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej jako "kpa"),stwierdziło nieważność opisanego na wstępie postanowienia. Kwestionując powyższe postanowienie Gmina W. pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając: uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania nieważnościowego alternatywnie stwierdzenia wydania przez Wójta postanowienia z naruszeniem prawa, z uwzględnieniem negatywnej przesłanki polegającej na zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] po zapoznaniu się z wnioskiem Gminy W. - reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata M. C. - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] ([...]), stwierdzającym nieważność postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] ([...]), opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], [...], obręb W., na podstawie art. 134, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z póżn, zm.; dalej jako "Kpa"),stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w ustawowym terminie. Jednak po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie Gmina W. nie legitymuje się interesem prawnym w związku z tym nie może być podmiotem uprawnionym do kwestionowania przedmiotowego postanowienia. Powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie rozstrzygnięcia administracyjnego niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy w drodze porozumienia, wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego rola wójta, burmistrza, prezydenta – jako organu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym zasadniczo kończy się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Gmina, której organ w postępowaniu zwyczajnym wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję), nie jest zatem uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zakończonej wydaniem takiej decyzji, chociażby sprawa dotyczyła jej interesu prawnego. Organ podkreślił, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Od powyższego postanowienia pismem z dnia 15 maja 2019 r. skargę wniosła Gmina W., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, skutkujące wydaniem wadliwego postanowienia, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym i w związku z tym nie może być podmiotem uprawnionym do kwestionowania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ([...]) w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W pierwszej kolejności Skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowisku organu administracji publicznej - posiadała interes prawny i wynikającą stąd legitymację procesową do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (jest przecież stroną rzeczonego postępowania). W związku z podziałem nieruchomości [...] - [...], obręb W. wydzielona bowiem została działka nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczona pod drogę gminną, która to na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszła z mocy prawa na własność Skarżącej. Ponadto, Skarżąca zaznaczyła, że pomiędzy J. W. i J. W. a Skarżącą zawarte zostało w dniu 2 lutego 2017 r. porozumienie, mocą którego to Skarżąca wypłaciła wymienionym osobom odszkodowanie w kwocie 8.770,00 zł z tytułu ustanowienia na działce nr [...] drogi gminnej. W związku z powyższym Skarżąca posiadała legitymacje procesową do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia SKO z dnia [...], albowiem posiada w tym postępowaniu interes prawny w uchyleniu rzeczonego postanowienia. Interes ten ma przy tym cechy interesu konkretnego, jest to interes aktualny, nie ma on charakteru abstrakcyjnego a charakter realny, w ocenie Skarżącej jest to też interes obiektywny. Skarżąca podkreśliła dodatkowo, że z uwagi na powyższe jest ona właścicielem działki drogowej nr [...], dla której to Sąd Rejonowy w W., [...] Wydział [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Dodatkowo Skarżąca wskazuje, że nie sposób zgodzić się z SKO, że jej interes prawny nie zmaterializował się na mocy postanowienia opiniującego podział nieruchomości, lecz na mocy późniejszej decyzji podziałowej. Organ II instancji zdaje się bowiem nie zauważać, że zgodnie że art. 97 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami warunkiem koniecznym dokonania podziału nieruchomości jest uprzednie wyrażenie opinii o której mowa w art. 93 ust. 4 tego aktu prawnego (wydanej przez wójta w formie postanowienia). Dokonanie stosownego podziału bez takiej opinii może bowiem zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Innymi słowy uchylenie przedmiotowego postanowienia ma bezpośredni wpływ na decyzję podziałową i powodowane przez nią skutki prawnorzeczowe. Biorąc zatem powyższe pod uwagę uznać można, że wbrew stanowiska Organu II instancji Organ I instancji naruszył jednak art. 6, 7 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie zaistnienia w sprawie przesłanki wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. SKO uchylając postanowienie Wójta Gminy W. nie zbadał bowiem kwestii istnienia przesłanki wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, która to w ocenie Skarżącej ma zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu ocenie prawnej przedmiotowej sprawy. Rzeczona przesłanka warunkuje bowiem dopuszczalność stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca zauważa przy tym, że nieruchomość w stosunku do której to wydane zostało postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] (nr [...]), została w oparciu o decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] (nr [...]) podzielona na mniejsze działki, nieprzekraczające powierzchni [...] ha. Kolejno współwłaściciele podzielonej nieruchomości – J. W. i J. W. - dokonali przeniesienia własności jednej z wydzielonych działek - na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości - na G. R. Wskazany nabywca rozpoczął zaś wznoszenie na zakupionej nieruchomości budynku mieszkalnego - domu jednorodzinnego (według stanu na 10 stycznia 2019 r, rzeczona inwestycja posiadała już parter oraz strop). W rezultacie takiego obrotu spraw zmienił się sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowe zmiany nie zostały zaś uwzględnione przy ocenie dokonanej przez SKO i to pomimo faktu, że zagadnienie to odgrywa kluczową rolę przy dokonaniu wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy. Z przeniesieniem własności jednej z wydzielonych działek wiążą się też kwestie zmiany stosunków o charakterze cywilnoprawnym (co do nieruchomości będącej przedmiotem unieważnionego postanowienia Wójta Gminy W.). W ocenie skarżącej Organ I instancji naruszył zatem art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] (nr [...]) wydanego w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu geodezyjnego podziału nieruchomości nr [...],[...], obręb W. Tymczasem z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych - mających swe oparcie w zawartej w oparciu o zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) umowie - wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było możliwe. W ocenie Skarżącej Organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co niestety uszło uwadze Organu II instancji. Postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] (nr [...]) wydane w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu geodezyjnego podziału nieruchomości nr [...],[...], obręb W. nie zostało bowiem wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie zastosowania nie miał art. 93 ust. 2a zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca, odnosząc się, do przytoczonych zarzutów wyrażonych przez SKO, stwierdza, że podnoszony zarzut naruszenia w postanowieniu Wójta Gminy W. z dnia [...] ([...]) art. 92 i 93 ust. 2a zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny i nie powinien stanowić podstawy prawnej wydanego przez SKO postanowienia. Skarżąca pragnie bowiem zwrócić uwagę na fakt, że zawarte w art. 93 ust. 2a zd, pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie powierzchni działki zagrodowej nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, z uwagi na wystąpienie okoliczności normowanych zakresem zastosowania art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że okoliczności i argumenty powołane w skardze nie podważają prawidłowości kwestionowanego postanowienia Kolegium. Ponadto argumenty zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnianiu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Kolegium - opierając się na treści dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz poglądach przedstawicieli doktryny - nie zmieniło zapatrywania, że powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie rozstrzygnięcia administracyjnego niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Wobec powyższego, rola wójta, burmistrza, prezydenta - jako organu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym zasadniczo kończy się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Gmina, której organ w postępowaniu zwyczajnym wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest zatem uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zakończonej wydaniem takiej decyzji, chociażby sprawia dotyczyła jej interesu prawnego. Na marginesie Kolegium dostrzega również, że podnoszony przez Gminę interes prawny z całą pewnością nie zmaterializował się na mocy postanowienia opiniującego podział nieruchomości, gdyż jego przedmiotem było jedynie skonfrontowanie proponowanej koncepcji podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1302) z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności należy przytoczyć art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] nr [...]zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], obręb W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] stwierdziło nieważność powyższego postanowienia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina W. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła Gmina W. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n.") podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Orzekając w sprawie podziału nieruchomości Wójt Gminy W. działał w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu ww. przepisem jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia z dnia [...] nr [...] Gmina W. nie była stroną, lecz pełniła funkcję organu administracji publicznej, podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie postanowienia. Stroną tego postępowania był natomiast właściciel nieruchomości objętej ww. postanowieniem. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, złożona w niniejszej sprawie skarga Gminy W. jest niedopuszczalna (jako złożona przez podmiot nieuprawniony). Została ona bowiem złożona przez organ rozstrzygający w postępowaniu jako organ I instancji, w sytuacji gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny przez właściwy organ w kontrolowanym obecnie przez Sąd postępowaniu. W tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej bądź postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13). Pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Na wstępie należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko organu, że gmina, której organ w postępowaniu zwyczajnym wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest zatem uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zakończonej wydaniem takiej decyzji, chociażby sprawa dotyczyła jej interesu prawnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym - zarówno odwoławczym, jak i nadzwyczajnym - w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał jej organ, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Co istotne, sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w takim postępowaniu w charakterze strony (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 214/17). W analizowanej sprawie należy również przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r sygn. K 32/08, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Należy również podkreślić, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym interes prawny skarżącego nie zmaterializował się na mocy postanowienia opiniującego podział nieruchomości, gdyż jego przedmiotem było jedynie skonfrontowanie proponowanej koncepcji podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina, której organ wykonawczy wydał postanowienie podziałowe, nie ma legitymacji procesowej ani do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia, ani do wnoszenia środków zaskarżenia, w przypadku gdy postępowanie takie zostanie wszczęte z wniosku innego podmiotu, bądź z urzędu. Z powyższego wynika wprost, że Wójt Gminy W., może występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli - zarówno jako osoba prawna, jak również jako organ administracji publicznej. Jednocześnie, sprawowanie przez niego władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów rozumianych jako interes osoby prawnej. Nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja, w której Wójt Gminy W. wykonuje swoje uprawnienia w sferze władztwa administracyjnego (imperium) wydając władcze rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania administracyjnego, a następnie - w ramach tego samego postępowania - podejmuje obronę swoich interesów cywilnoprawnych wynikających ze sfery dominium. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. Powyższa sytuacja jest, w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Powyższe rozważania zachowują aktualność niezależnie od tego, czy organ orzekający wcześniej w sprawie interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z faktu reprezentowania interesów właściciela mienia, którym jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też reprezentowania interesów Skarbu Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 § 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.