II SA/Wr 434/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. W., M. W., J.W. i M. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oddala skargę w całości. D. W., M. W., J. W. i M. W. (dalej powoływani także jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z dnia 15.02.2015 r. na postanowienie z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 22.01.2015 r. postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 101 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 96/1 w miejscowości N.. Pismem z dnia 15.02.2015 r. skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 141 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a., wskazał, że stronie służy zażalenie wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wsparciem dla prezentowanego stanowiska było powołane przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnosząc o jego uchylenie podnieśli m.in. zarzut nieważności z uwagi na procedowanie przez organ mimo wniosku o wyłączenie organu i pracowników DWINB oraz wskazali na brak wyczerpania trybu administracyjnego, który ma pierwszeństwo przed sądowym w przypadku zainicjonowana postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie odpowiadający na skargę organ poinformował, że pismem z dnia 11.05.2015 r. przekazany został do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiot sprawy stanowi postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 101 § 1 k.p.a. Wskazać trzeba, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał odmiennie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a., z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Rozważania w analizowanym przedmiocie należałoby zacząć od wyjaśnienia problemu, w jakim celu ustawodawca dokonał wskazanej wyżej zmiany treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Oznacza to ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Nie bez znaczenia dla odczytania woli ustawodawcy ma więc okoliczność, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wpływa na jego sprawność tak samo, jak brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania bez szkody dla praw strony, która może kwestionować w odwołaniu i skardze do sądu, prawidłowość tych dwóch ostatnich rozstrzygnięć. Co się tyczy zastosowania innych reguł interpretacyjnych, poza wykładnią autentyczną, to wyniki wykładni językowej potwierdzają zasadność argumentacji organu o braku podstaw do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym, szczególnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, z 30.01.2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12 oraz z dnia 16.10.2014 r. II OSK 862/13, trzeba podkreślić, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, na co jak już podkreślono, zwrócono uwagę w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zaznaczyć też trzeba, że przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15.02.2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 18.06.2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12; postanowienie z dnia 5.09.2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13, które Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela. W znacznej części także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie sposobu odczytania art. 101 § 3 k.p.a. (por.: orzeczenia WSA: z dnia 21.02.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11; z dnia 30.05.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12; z dnia 13.09.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12; z dnia 19.09.2012r., sygn. akt II SA/Gd 715/11; z dnia 22.11.2012 r., sygn. akt II SA/Gd 208/12; z dnia 6.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12; z dnia 14.02.2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżących w sprawie nie doszło do wyłączenia organu administracji wydającego zaskarżone postanowienie ani też jego pracowników. Z uwagi natomiast na zainicjowanie przez skarżących postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia przed wniesieniem skargi, tut. Sąd wydanym na podstawie art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pk 6 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 6.08.2015 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało dopiero podjęte po ostatecznym zakończeniu postępowania nieważnościowego, co nastąpiło w chwili wydania przez GINB postanowienia z dnia 9.09. 2015 r., którego mocą utrzymane zostało postanowienie z dnia 22.07.2015 r. odmawiające stwierdzenia nieważności zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia DWINB z dnia 25.03.2015 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.