II SA/Wr 438/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 4 marca 2024 r. Nr SKO/PP-412/81/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej oddala skargę w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 4 marca 2024 r. Nr SKO/PP-412/81/2023 wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z/s w W. (dalej "strona skarżąca", "inwestor"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; zwana dalej "K.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 8 listopada 2023 r. nr 46/2023 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną planowaną do realizacji na terenie części działki nr [...], obręb W.(1), gmina R. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji opisał przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego i powołując się na przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p."), wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Kwestią istotną w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...], tak jak to zakreślił inwestor we wniosku. Bezspornym jest, iż z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] ma łączną powierzchnię [...] ha i stanowią ją grunty rolne szczególnie chronione oznaczone jako Rlllb o pow. [...] ha oraz grunty rolne objęte ochroną prawną oznaczone jako: RIVa o pow. [...] ha, RIVb o pow. [...] ha, RV o pow. [...] ha, oraz RVI o pow. [...] ha, jak również nieużytki – o pow. [...] ha. Kolegium zauważyło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Podobnie ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki dopuszczalne jest, np. w przypadku inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy. Jednakże, nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych. Zatem zarówno w poprzednim stanie prawnym jak i w obecnym stanie prawnym, jest możliwe w bardzo wyjątkowych sytuacjach ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której należałoby ustalić warunki zabudowy dla części działki nr [...] z pominięciem gruntów rolnych kl. III, na której – jak twierdzi inwestor – nie będzie realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. W ocenie Kolegium, ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego w zakresie ochrony gruntów rolnych w taki sposób, jak tego oczekuje inwestor, tj. z pominięciem gruntów kl. III, prowadziłoby do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium ma świadomość, iż planowana inwestycja stanowi odnawialne źródło energii, które w obecnej sytuacji jest inwestycją pożądaną. Niemniej jednak nie może to powodować, iż lokalizowanie odnawialnych źródeł energii, które mają jak w niniejszej sprawie charakter przemysłowy, będzie dopuszczało lokalizowanie ich na gruntach rolnych objętych szczególną ochroną prawną i będzie zaburzało rolny charakter gruntów zlokalizowanych w jej sąsiedztwie. Co więcej planowana na gruntach rolnych budowa farmy fotowoltaicznej jest działalnością komercyjną, a nie działalnością związaną z zabudową zagrodową powiązaną z tymi gruntami. Zatem nie będzie w żaden sposób powiązana z zabudową zagrodową. Nadto, wnioskowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, służącą do zaspokojenia potrzeb społeczności co najmniej na poziomie lokalnym. Natomiast jest prywatną działalnością produkcyjną spółki prawa handlowego. Dodatkowo organ zauważył, że odnawialne źródła energii o charakterze przemysłowym nie są traktowane priorytetowo przez ustawodawcę, jeżeli chodzi o lokalizowanie ich na gruntach kl I-III i na gruntach klasy IV. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż na mocy art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; zwana dalej "ustawą zmieniającą"), dodany został, do art. 14, ust. 6a o treści: "Zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca: 1) obiektów handlu wielkopowierzchniowego, 2) niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: a) na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych, b) na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, c) na gruntach innych niż wskazane w lit. a i b, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW - następuje na podstawie planu miejscowego. Co prawda przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co wynika z przepisów przejściowych ustawy zmieniającej, niemniej jednak stwierdzić należy, iż na użytkach rolnych klasy I-III, podlegających szczególnej ochronie prawnej, oraz na gruntach rolnych innych klas, także prawne chronionych, w przypadku instalacji o określonej w tym przepisie mocy, możliwe jest lokalizowanie odnawialnych źródeł energii jedynie w planach miejscowych. Z powyższego można wnioskować, iż ustawodawca widzi potrzebę ochrony gruntów rolnych w tym w szczególności prawnie chronionych, przed nadmierną zabudową ich przez przedsięwzięcia przemysłowe, nawet jeżeli stanowią one odnawialne źródła energii. Nadto organ wskazał, że obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. W tym miejscu organ drugiej instancji zauważył, że Wójt Gminy w ramach prowadzonego postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., przesłał do Starosty L. jako organu właściwego z zakresu ochrony gruntów rolnych projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Starosta korzystając z uprawnień wynikających z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., milcząco uzgodnił przesłany projekt decyzji. Kolegium wyjaśniło przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 82; zwana dalej "u.o.g.r.l."), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Od dnia 24 września 2023 r. obowiązuje i ma zastosowanie do niniejszej sprawy art. 7 ust. 2a u.o.r.l. w brzmieniu: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wynika to z art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Jak wynika z powyższego, ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż są zlokalizowane w obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają warunek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie. W niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., gdyż działka nr [...] nie jest położona na obszarze uzupełnienia zabudowy. Jak wyjaśnił organ, obszar uzupełnienia zabudowy będzie fakultatywnie wyznaczany w planie ogólnym gminy, który jest nowym aktem planistycznym określonym w art. 13a i następnych u.p.z.p., który niejako zastąpił dotychczasowe studia zagospodarowania przestrzennego, przy czym w odróżnieniu od studium, plany ogólne są aktami prawa miejscowego (art. 13a ust. 7). Tym samym skoro wnioskowana inwestycja jest niezgodna z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w konsekwencji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie analizie należy poddać teren całej działki nr [...] a nie jedynie tą jej część, na których inwestor planuje budowę elektrowni fotowoltaicznej. Zatem słusznie Wójt stwierdził, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Niespełnienie łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powoduje, iż organ zobowiązany jest do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W skardze powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów: 1) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., które polegało na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w u.p.z.p. należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć, a nadto przyjęciu, że strona skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach oznaczonych symbolami RHIb, RIVa, RIVb, RV, RVI oraz N o powierzchni łącznej [...] ha, podczas gdy teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonych symbolami RIVa, RIVb, RV i RVI; b) art. 8 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony skarżącej wbrew zasadzie in dubio pro libertate oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym zasadę dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; c) art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczące pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria. 2) prawa materialnego, będącego konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; b) art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanych powyżej przepisów nakazuje uznanie, że "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej, co z kolei umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji planowanej na części działki; c) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszałoby przepisy odrębne (przepisy u.o.g.r.l.), podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "teren" dopuszcza ustalenie warunków zabudowy również dla części działki ewidencyjnej, a co za tym idzie - wobec faktu, iż Skarżąca planuje inwestycję wyłącznie na gruntach klasy RIVa, RIVb, RV i RVI - obszar objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, a sama decyzja o warunkach zabudowy nie będzie naruszać przepisów odrębnych; d) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania stronie skarżącej działającej jak właściciel (dzierżawcy) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu, na którym występują grunty rolne klasy RIVa, RIVb, RV i RVI, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, co doprowadziło do naruszenia prawa własności; e) art. 9 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. ze zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. Biorąc pod uwagę podniesione powyżej zarzuty, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zasadzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltalicznej przewidzianej do realizacji na części działki ewidencyjnej. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a istota sporu sprowadza się w pierwszej kolejności do konieczności oceny, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji na części działki geodezyjnej. Brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki był bowiem w niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji odmownej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., według stanu prawnego obowiązującego do dnia 23 września 2023 r. (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ administracji postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym, stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., bowiem nie ma podstaw do uznania za prawidłowe zgłoszenie przez inwestora we wniosku tylko części działki. Co istotne, Starosta L. milcząco uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Wpływ na taką ocenę rozstrzygnięcia sprawy miały poniższe rozważania. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przywołany przepis na mocy odesłania z art. 64 u.p.z.p. znajduje zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych przepisów wynika, że mowa jest o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Także w mającym w sprawie zastosowanie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588) wyraźnie rozróżnia się pojęcie "działki" i "terenu". Powyższe wskazuje, że pojęcia te na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tych też powodów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wobec treści ww. przepisów, nie wyklucza się możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu który stanowi część działki ewidencyjnej (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r. II OSK 1751/22). Jak słusznie zatem zauważyło Kolegium, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktycznoprawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (wyroki NSA z dnia: 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14; 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18). Podobnie ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki dopuszczalne jest np. w przypadku inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (wyroki: NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 12/14; WSA w Łodzi z dnia 10 października 2017 r., II SA/Łd 647/17; WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., II SA/Łd 490/14). Jednakże – jak zaznaczył organ – nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych. Zatem zarówno w poprzednim stanie prawnym jak i w obecnym stanie prawnym, jest możliwe w bardzo wyjątkowych sytuacjach ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Istotne jest przy tym, że Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna uzasadniona przyczyna, dla której należałoby ustalić warunki zabudowy dla części działki nr [...] z pominięciem gruntów rolnych kl. III. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dopuszcza się odstępstwo od zasady ustalania warunków zabudowy dla terenu całej działki lub działek ewidencyjnych ze względu na występujące w danym przypadku szczególne względy faktyczne lub prawne (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17). Analiza orzecznictwa prowadzi także do wniosku, że do wskazanych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej zalicza się między innymi sytuacje, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyroki NSA z dnia: 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21; 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21). W takim przypadku decyzja o warunkach zabudowy powinna określać, między innymi, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Za pomocą tych linii powinno nastąpić wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane ma być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Jak się wskazuje taka wykładnia ma silne uzasadnienie w normach konstytucyjnych i pozwala na wyważenie wartości takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p). W rezultacie wykładania taka pozwala także zachować przewidzianą w art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. zasadę uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W rozpoznawanej sprawie jednak taka sytuacja nie zaistniała, bowiem zarówno we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jak i na załączniku graficznym samej decyzji jednoznacznie nie wyodrębniono i w istocie części działki, na której ma być zlokalizowana farma fotowoltaiczna. Zostały wprawdzie wyrysowane granice terenu w zasadzie po obrysie planowanych do usytuowania ekranów, ale trudno stwierdzić, aby można było – z uwagi na realizację inwestycji – teren ten jednoznacznie wyodrębnić z działki liczącej ponad [...] ha. Sąd podziela przy tym stanowisko, które ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce objętej treścią wniosku możliwe jest co do zasady zrealizowanie projektowanej inwestycji o określonych parametrach. Decyzja o warunkach zabudowy, która poprzedza postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie określa dokładnego usytuowania inwestycji na działce. Te bowiem kwestie są rozstrzygane w sposób wiążący dopiero w ramach postępowania poprzedzającego zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany projektu budowalnego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania nie rozstrzyga się, która konkretnie część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne, co uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka lub działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnie faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. Wprawdzie dopuszcza się określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowalnego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji zwłaszcza w przypadkach, gdzie występuje duża działka ewidencyjna, jednakże żadne uwarunkowania faktyczne i prawne nie uzasadniają dopuszczenia takiego wyjątku. W orzecznictwie NSA przyjmuje się także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe ze względu na uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy – przykładowo, kiedy ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu stanowiącego fragment zabudowanej już działki ewidencyjnej (wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21; 19 lutego 2021 r., II OSK 2976/20; 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19). Za szczególne uwarunkowania faktyczne uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla części działki uznaje się także sytuację, gdy część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21). W rozpoznawanej sprawie we wniosku zakreślono teren objęty inwestycją, przecinając (linia między punktami [...] i [...]) jednak grunty o RV, RIVa. Słusznie wskazało Kolegium, że obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych (bądź przynajmniej gruntów o określonej klasie) uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Zdaniem Sądu, przywołane wyżej poglądy orzecznicze oraz opisane sytuacje, w których stwierdzono wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki, pozwalają zaakceptować stanowiska organów obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie ze względu na objęcie wnioskiem części działki ewidencyjnej. Dla uzasadnienia zasadności swojego stanowiska Kolegium przeprowadziło analizę i rozważania, czy w rozpoznawanej sprawie nie występuje jedna ze szczególnych sytuacji uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla części działki, stwierdzając w konkluzji, że taka szczególna sytuacja nie zachodzi. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a., jak i art. 61 u.p.z.p., art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 9 Konstytucji RP nie mogły zostać uwzględnione. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Stąd skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.