II SA/Wr 458/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. B. i A. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2023 r., nr 459/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r. (nr 459/2023), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez R. B. i A. M., od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi z dnia 29 marca 2023 r. (nr PINB.5162.2.2021.W.26), którym podjęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] w miejscowości W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach określonych w k.p.a. oraz w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej przewidują, dla organu II instancji rozpatrującego zażalenie, możliwość stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych, jeżeli okaże się, iż przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości zaskarżenia danego aktu administracyjnego. W postępowaniu wstępnym organ II instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Do niniejszego organ jest zobligowany na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Stosownie zaś do art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Mając na względzie powyższe, nie może – zdaniem DWINB - ujść uwadze, iż z dniem 11 kwietnia 2011 r., nastąpiła zmiana art. 101 § 3 k.p.a., przez co przepis ten uzyskał następujące brzmienie: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Ustawodawca wykluczył zatem możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a samo błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Dlatego też, wobec wyłączenia możliwości zaskarżenia w toku instancji postanowienia o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego - a takim właśnie jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi, z dnia 29 marca 2023 r., którym podjęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] w miejscowości W. - należało stwierdzić, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R. B. i A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący; - art. 80 k.p.a. przez nie uwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego; - art. 11 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; - art. 107 k.p.a., przez brak sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego z braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest przy tym uzależnione od woli strony. Nawet więc złożenie przez nią wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia Sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu z art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 2 czerwca 2023 r. (nr 459/2023) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez R. B. i A. M., od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi z dnia 29 marca 2023 r. (nr PINB.5162.2.2021.W.26), którym podjęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] w miejscowości W. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Omawiane rozstrzygnięcie zapada zatem we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji również kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia, tak też jak odwołania, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Zgodnie bowiem z normą art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a., stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu należy wskazać, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednakże obecnie (od 2012 r.) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z 27 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 340/16, postanowienie NSA z 23 maja 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 933/17, postanowienie NSA z 15 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2991/12 czy także wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 814/15). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r. w sprawie o sygn. akt OPS 4/00). Dodanie ustawą zmieniającą z 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach ,,w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów ,,albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło zatem budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. Po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należało nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 814/15). Skoro zatem w treści art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tym samym wolą racjonalnego ustawodawcy, postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne – i skutkiem tego nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2296/12 oraz postanowienie NSA z 17 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1651/14). Zatem prawidłowo organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia na orzeczenie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Chociaż w niniejszej sprawie strona skarżąca została pouczona przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, to jednakże błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących unormowaniach prawnych. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te mają za zadanie prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi z dnia 29 marca 2023 r., którym podjęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] w miejscowości W. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia odrębnym środkiem zaskarżenia. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1225/14). W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 11 i 107 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Wydane i zaskarżone postanowienie – a nie decyzja jak dowodzi strona skarżąca – zostało podjęte we właściwie ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych. Sporządzone zaś uzasadnienie przedstawia motywy, którymi kierował się DWINB wydając kwestionowane rozstrzygnięcie w sposób czytelny, tak aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę w całości.