II SA/Wr 478/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu działki gruntu oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku R.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r., Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S.K. z dnia 16 czerwca 1993r., Nr [...] o nabyciu przez S.G. i R.G. działki gruntu nr 100/5, o powierzchni 0,35 ha, położonej w R., w udziałach po 1/2 części, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że R.G., pismem z dnia 28 marca 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w nim, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki gruntu przysługującej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu może wystąpić także zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Skoro zaś uprawniony F.G. zmarł w dniu 27 stycznia 1990 r., a zmiana przepisów ustawy weszła w życie w dniu 21 sierpnia 1992r., to w sprawie powinien być ustalony stan faktyczny istniejący w dniu 21 sierpnia 1992r., a do ustalenia, czy zstępnemu przysługuje uprawnienie do przyznania prawa własności działki, należy brać pod uwagę okres po dniu 21 sierpnia 1992 r.. Powołując się na zeznania świadka M.G., skarżący R.G. wskazał, że S.G. korzystał z działki nr 100/5 jako z ogrodu warzywnego do rozwodu, który nastąpił w dniu 3 listopada 1989 r., co oznacza, że przy ustalaniu uprawnienia S.G. do nabycia prawa własności okres do czasu rozwodu nie może być uwzględniony, ponieważ przypadał jeszcze przed śmiercią F.G.. Nadto powołując się na zeznania tego świadka podniósł, że sam fakt zamieszkiwania S.G. pod adresem w R. 45 do 1996 r., czyli na nieruchomości graniczącej ze sporną działką, nie oznacza, że władał nią w rozumieniu przepisu art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do przyjęcia wniosków zawartych w uzasadnieniu decyzji, że z zeznań złożonych do protokółu przez członków rodzin S. i R.G. na rozprawie administracyjnej w dniu 3 marca 2011 r. wynika, że działka gruntu nr 100/5 w mniejszym lub większym stopniu służyła jednak obu braciom i ich rodzinom. Skarżący przedstawił swoją wersję stanu faktycznego, z której ma wynikać, że S.G. użytkował działkę do chwili rozwodu w 1989 r., wobec czego w dacie śmierci F.G. nie spełniał warunków do nabycia prawa własności działki; nie władał nią faktycznie, a ewentualna kwestia, czy z działki tej korzystał jego syn M.G., nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Wójta Gminy S.K., ponieważ decyzja stwierdza nabycie własności na rzecz S.G., a nie M.G.. Analogicznie skarżący ocenił to, że w granicach spornej działki znajduje się studnia i szambo, z których korzysta M.G.. Powyższe w ocenie skarżącego oznacza, że decyzja Wójta Gminy S.K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ orzeczono o nabyciu prawa własności nieruchomości wobec osoby, która nie spełniała podstawowego warunku takiego nabycia - faktycznego władania nieruchomością po śmierci osoby uprawnionej. Mając powyższe na uwadze wnioskodawca wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S.K. z dnia 16 czerwca 1993 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę wskazało, że niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 16 czerwca 1993 r., Nr [...], zainicjowane zostało wnioskiem R.G., reprezentowanego przez A.G., która w dniu 3 stycznia 2010 r. do protokołu sporządzonego w Starostwie Powiatowym w J.G. wniosła o wszczęcie takiego postępowania. Wcześniejszymi pismami, z których pierwsze nosi datę 27 lipca 2009 r., A.G. w imieniu swojego ojca R.G. zwracała się do Wójta Gminy S.K. o wyjaśnienie okoliczności wydania przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. po wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r., Nr [...], w dniu 14 marca 2011 r. wydało decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 1993 r., Nr [...]. Wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Kolegium, a w tym rozprawa administracyjna odbyta w dniu 3 marca 2011 r., w którym wyjaśniane były okoliczności wydania i doręczenia decyzji, ale także sposobu użytkowania przedmiotowej działki gruntu oraz jej przekształceń. Kolegium wskazało, że na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Zgodnie z art. 118 ust. 2a ustawy uprawnienie do uzyskania prawa własności działki określonej w ust. 1 nabywa również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada daną nieruchomością, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osoby uprawnionej. Wniosek o stwierdzenie nieważności, jak to wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 472/09, stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania ocennego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywane wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym. Istotne również jest - co podkreślano zarówno w nauce, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji na podstawie ustalonego stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz orzekają na dowodach zgromadzonych w postępowaniu jurysdykcyjnym zakończonym decyzją, której legalność jest badana w postępowaniu nadzwyczajnym (B. Adamiak: Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, ACB, nr 648, Prawo CXII 1985, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/06). W judykaturze akcentowano również to, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej, dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu, zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji, nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1554/06/. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w art. 16 § 1 k.p.a., gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste /por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06/. Odnosząc warunek oczywistości do zarzutu rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki nadzwyczajnej czynności weryfikacyjnej, Kolegium wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i nie daje się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Ocena właściwego w sprawie organu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca konstruując omawiany tryb nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych nie zdefiniował pojęcia "rażące naruszenie prawa". Nie zostało też ono precyzyjnie określone w systemie administracyjnego prawa procesowego. Z tego względu oraz wobec wskazanego powyżej skutku stwierdzenia nieważności zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się na konieczność odróżnienia rażącego naruszenia prawa, dla którego zasadniczym kryterium jest oczywista sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu prawa od naruszenia prawa nawet istotnego, ale pozbawionego cech pozwalających na kwalifikowanie go jako rażące. Rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa: w tych przypadkach uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji. Dalej Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 16 czerwca 1993r., Nr [...] Wójt Gminy S.K. orzekł o nabyciu przez S.G. i R.G. w 1/2 części działki nr 100/5 o łącznej powierzchni 0,35 ha położonej w miejscowości R.. Decyzję tę organ pierwszej instancji oparł na następujących dokumentach: 1) decyzji Naczelnika Gminy w S.K. z dnia 4 lipca 1979 r., Nr [...], o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,54 ha stanowiącego własność F.G. położonego we wsi R. nr 45 w granicach działek nr 52/1, 100/1 i 403/3, dla którego prowadzona była przez Państwowe Biuro Notarialne w J.G. księga wieczysta nr [...], z wyjątkiem inwentarza żywego i martwego, przy czym F.G. przydzielono do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego oznaczoną nr 100/3 o powierzchni 0,30 ha; 2) wniosku S.G. z dnia 20 kwietnia 1993 r. o nadanie na własność działki dożywotniej po ojcu, F.G., którą określił jako działka nr 100/5, i co do której wskazał, że użytkuje ją wspólnie z bratem w udziale po połowie; 3) wypisu z rejestru gruntów i mapy z dnia 9 lutego 1993 r. z którego wynika, że działka nr 100/5 o powierzchni 0,35 ha jest własnością Skarbu Państwa - PFZ i jest w dożywotnim użytkowaniu R.G.. Zdaniem Kolegium, istotne w tych okolicznościach jest, że podstawą prawną badanej w tym postępowaniu decyzji stanowił przepis art. 118 ust. 2a ustawy, z którego wynika, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki użytkowej przez osobę, której takie prawo przysługiwało z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w myśl dotychczasowych przepisów (tj. osobę uprawnioną) może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom daną nieruchomością. Oznacza to, że ustawodawca warunkował możliwość nabycia przez zstępnego osoby uprawnionej - w rozumieniu przepisu art. 118 ust. 1 ustawy - faktycznym władaniem przez zstępnego nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom osoby poprzednio użytkującej nieruchomość z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. W świetle tych ustaleń poprzedzających wydanie przedmiotowej decyzji, w ocenie Kolegium – opisana wyżej decyzja Wójt Gminy S.K. z dnia 16 czerwca 1993 r., Nr [...] nie narusza prawa w sposób rażący. Nie powinno być żadnych wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, czy przepis art. 118 ust. 2a ustawy miał w ogóle zastosowanie, czy też może dokonano jego wykładni w sposób nieuprawniony. Jak to już wyżej wskazano, rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; w tych przypadkach uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji. Stąd też z tego powodu nie można zdaniem Kolegium mówić, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Ze stanowiska skarżącego wynika, że rażącego naruszenia prawa dopatruje się on w tym, iż o nabyciu własności działki orzeczono wobec S.G., który nie użytkował tej działki w rozumieniu art. 118 ust. 2a ustawy. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że warunkiem koniecznym zastosowania instytucji określonej w art. 118 ust. 2a ustawy jest faktyczne władanie przez zstępnego nieruchomością, a władztwo to musi być realne i nieprzerwane do dnia wydania decyzji /por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1589/97, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 37/09/. Jeśliby zatem fakt nieużytkowania działki wynikał z akt sprawy, pomimo tego wydana została decyzja o nabyciu, to można byłoby - zdaniem Kolegium - taką sytuację oceniać w kontekście rażącego naruszenia prawa. Jednakże taka sytuacja nie zaistniała w tej sprawie. Z jednoznacznego wniosku S.G. wynika, że działkę użytkował wraz z bratem R.G.. R.G., gdy decyzja z dnia 16 czerwca 1993 r. została mu doręczona, nie zakwestionował jej, czy to odwołaniem, czy to nadzwyczajnym środkiem zmierzającym do zakwestionowania decyzji. Dopiero po 18 latach R.G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazują zaś, że dążeniem skarżącego jest obecnie ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez zebranie nowych dowodów i ich ocenę, aby wykazać, że S.G. nie użytkował działki. Takie postępowanie nie mogło okazać się skuteczne, ponieważ w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadza się zdaniem Kolegium postępowania na nowo i nie uzupełnia się materiału dowodowego, aby wykazać m. in. słuszność twierdzeń wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Stąd też zarzuty dotyczące wadliwej oceny zeznań świadków są nieskuteczne i nie mają znaczenia dla oceny, czy zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na okoliczność, że czynności tegoż organu zmierzające do zebrania wszelkich dowodów oddających stan sprawy, również w ujęciu historycznym, wykazały, że nie ma dokumentów, na które powołuje się skarżący, choćby jego wniosku z 1990 r. o nabycie przedmiotowej działki. Brak tych dokumentów również stanowiłby przeszkodę w prowadzeniu na nowo tej sprawy, gdyby zapadła kasacyjna decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R.G., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że rażące naruszenie prawa w odniesieniu do art. 118 ust. 2a ustawy z dnia czerwca 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników może polegać wyłącznie na błędzie w interpretacji tego przepisu ustawy, który w rzeczywistości nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, podczas gdy rażące naruszenie prawa to również naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji tegoż skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta S.K. z dnia 16 czerwca 1993 r., Nr [...] o nabyciu przez S.G. i R.G. działki gruntu nr 100/5 w udziałach po 1/2 części i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ podał, że na kanwie sprawy rażące naruszenie może być jedynie wyrazem ewidentnego błędu w interpretowaniu art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem skarżącego rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to nie tylko oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09 /publ. Lex nr 597887/, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Zatem o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu 56 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Skarżący podkreślił, że na podstawie przepisu art. 118 ust. 2a powyższej ustawy uprawnienie do bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotniego użytkowania obwarowane jest dwoma przesłankami, które muszą zaistnieć łącznie. Wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie władać nią w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. Tymczasem zdaniem skarżącego – S.G. w dniu wydania powyższej decyzji nie spełniał warunków do nabycia prawa własności działki gruntu, albowiem nie władał nią faktycznie w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego ojca F.G.. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w szczególności zeznań M.G. wynika, że jego ojciec użytkował działkę do chwili rozwodu w 1989 r., czyli na rok przed śmiercią zaniechał korzystania z niej. Skarżący wskazał, że analiza art. 118 ust. 2 powyższej ustawy skłania do wniosku, że uprawnienie określone w przepisie jest ściśle związane z prawem do bezpłatnego korzystania z określonych gruntów, budynków czy lokali. Korzystanie zaś to osobiste czerpanie pożytków z posiadanego gruntu bądź lokalu mieszkalnego czy budynku gospodarczego. Jest ono możliwe tylko w przypadku stałego wykorzystywania, używania tych gruntów lub pomieszczeń dla realizacji własnych potrzeb. Zaniechanie przez uprawnioną osobę realizacji przyznanego jej prawa do bezpłatnego używania i czerpania pożytków pozbawia ją możliwości skorzystania z uprawnienia określonego w analizowanym przepisie. Zdaniem skarżącego - taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, dlatego też przyznanie prawa własności gruntu osobie, która nie spełniała podstawowego warunku takiego nabycia, rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stąd w ocenie skarżącego wadliwa jest nie tylko decyzja Wójta S.K., ale też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G.. Zgodnie bowiem z poglądem doktryny naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony był jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by została ona wydana z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć przy tym należy, że przedmiotem oceny sądowej były jedynie decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S.K. z dnia 16 czerwca 1993r., Nr [...] o nabyciu przez S.G. i R.G. działki gruntu nr 100/5, o powierzchni 0,35 ha, położonej w R., w udziałach po 1/2 części,. Istotny zatem w niniejszej sprawie jest przepis art. 16 § 1 k.p.a., który ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 k.p.a. do art. 159 k.p.a.. I tak wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu /art.157 § 2 k.p.a./. Przedmiotem zaś postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.. Z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Oznacza to, że granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987r, sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987, Nr 1, poz.35./. Powyższe ustalenie oznacza, że w niniejszym postępowaniu nie można było rozpatrywać sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym, z tej to przyczyny, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie prowadzi bowiem do zastępowania mechanizmu kontroli instancyjnej decyzji, gdy zarzuty skarżącego w istocie ograniczają się do kwestii spełnienia przez S.G. przesłanek ustawowych do nabycia działki gruntu nr 100/5, a zatem merytorycznego rozpoznania sprawy. Tryb postępowania nieważnościowego różni się w zasadniczy sposób od postępowania zwykłego. Analiza akt sprawy, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G., mając przy tym na uwadze, że istnienie jednej z przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste - nie pozwala na stwierdzenie, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Wójta Gminy S.K. z dnia 16 czerwca 1993r., Nr [...], dotknięta jest jedną z wad określonych w w/w art. 156 § 1 k.p.a.. Treść uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji świadczy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w sposób należyty postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a.. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że materialnoprawną podstawę wydania przez Wójta Gminy S.K. decyzji z dnia 16 czerwca 1993r., Nr [...], stanowił przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.), zwanej dalej ustawą. I tak art. 118 ust.1 ustawy – w dacie wydania w/w decyzji - stanowił, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Zgodnie zaś z ust. 2a - z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że Wójt Gminy S.K. wydając powyższą decyzję, rozstrzygnięcie swe oparł na znajdującej się w aktach sprawy decyzji Naczelnika Gminy w S.K. z dnia 4 lipca 1979 r., Nr [...], o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,54 ha stanowiącego własność F.G. położonego we wsi R. nr 45 w granicach działek nr 52/1, 100/1 i 403/3, dla którego prowadzona była przez Państwowe Biuro Notarialne w J.G. księga wieczysta nr [...], z wyjątkiem inwentarza żywego i martwego, przy czym F.G. przydzielono do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego oznaczoną nr 100/3 o powierzchni 0,30 ha, oraz wypisu z rejestru gruntów i mapy z dnia 9 lutego 1993 r. z którego wynika, że działka nr 100/5 o powierzchni 0,35 ha jest własnością Skarbu Państwa - PFZ i jest w dożywotnim użytkowaniu R.G., a także wniosku S.G. i R.G. /synów F.G./ z dnia 19 października 1992r. o przyznanie prawa własności przedmiotowej działki z racji faktycznego władania tą nieruchomością przez w/w po śmierci ojca. Istotne przy tym jest także i to, że w aktach sprawy, zakończonej opisaną wyżej decyzją Wójta Gminy S.K. znajduje się wniosek S.G. z dnia 20 kwietnia 1993r., w którym zwraca się o nadanie na własność działki nr 100/5 po ojcu F.G., wskazując że użytkuje ją wspólnie z bratem w udziale po połowie. Pismem z dnia 27 lipca 2009r. A.G., jako pełnomocnik R.G., o wyjaśnienie sprawy dotyczącej nabycia na mocy powyższej decyzji przez S.G. działki nr 100/5, wskazując, że działkę tę użytkuje tylko skarżący, zaś S.G. od 1991r. nie mieszka w R. i od kilku lat przebywa za granicą Polski. Żądanie to zostało powtórzone w piśmie z dnia 21 października 2010 r., zaś w dniu 3 stycznia 2010 r. do protokołu sporządzonego w Starostwie Powiatowym w J.G. A.G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S.K. decyzji z dnia 16 czerwca 1993r., Nr [...], bowiem w Jej ocenie została ona podjęta z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 2a ustawy. W pełni należy podzielić stanowisko Kolegium, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a.. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625). Sąd podziela przyjęty w orzecznictwie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W niniejszej sprawie jak trafnie przyjęło Kolegium, nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniu prawa bowiem nie zaistniały w niej łącznie dwie przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. W sprawie brak jest bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zasadne jest tutaj odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746). Istotne jest przy tym, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, publ. LEX nr 243791). Rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym przypadku również istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006r., sygn. akt III SA/Wa 1877/06, publ. LEX nr 295007). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05, publ. LEX nr 197521). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791). Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Uwzględniając powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy - zdaniem Sądu – decyzja z dnia 16 czerwca 1993 r. Wójta Gminy S.K. nie narusza rażąco prawa. Zdaniem skarżącego rażące naruszenie prawa polega na orzeczeniu o nabyciu własności działki nr 100/5 przez S.G., który nie użytkował tej działki w rozumieniu art. 118 ust. 2a ustawy. Wyjaśnienie tych kwestii było istotne dla podejmowania rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy S.K., jednakże istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 1993 r. nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Na marginesie należy zauważyć, że R.G. po otrzymaniu decyzji Wójta Gminy S.K. z dnia 16 czerwca 1993 r. nie zakwestionował jej i nie wniósł od niej odwołania, a decyzja ta jest opatrzona pieczątką oraz adnotacją wraz z podpisem o treści: "Decyzja niniejsza jest prawomocna i ulega wykonaniu dnia 12 lipca 12 lipca 1993r.". Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a.. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (tu rażące naruszenie prawa). Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Ponadto godzi się zauważyć, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca, albowiem usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania mogą prowadzić do jego wzruszenia w tym trybie. Z tych też powodów postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być traktowane jako sui generis trzecia instancja w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, że skarżący choć posiadał prawo wniesienia odwołania od w/w decyzji Wójta Gminy S.K. z dnia 16 czerwca 1993 r. z możliwości tej nie skorzystał. Skarżący w istocie domaga się ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego wykazać, że S.G. nie spełniał przesłanek do nabycia części działki nr 100/5, co jednak z uwagi na powyżej zawarte rozważania nie jest - w ocenie Sądu – możliwe. Zważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 363/10 (publ. Lex nr 745223) stwierdził, iż: "... w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej.". W wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10 (publ. Lex nr 746485) NSA wskazał wprawdzie, że przepisy art. 7, 77, 80 k.p.a. regulują przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego, jednakże z przepisów tych można wyprowadzić rażące naruszenie prawa, ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta nie na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi R.G. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.