II SA/Wr 478/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją nr 472/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB, organ I instancji) nr 423/2022 z dnia 24 lutego 2022 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - nadbudowy, przebudowy, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. wraz z zagospodarowaniem terenu, jak również zobowiązano inwestora robót – D. K. - do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części nadbudowanej i przebudowanej wskazanego budynku. Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego. Dnia 18 marca 2015 r. do PINB wpłynęło pismo dotyczące rozbudowy przedmiotowego budynku, w związku z czym dnia 3 czerwca 2015 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. W toku oględzin dokonanych dnia 14 lipca 2015 r. organ I instancji ustalił stan budynku, stwierdził, że nie są prowadzone roboty budowlane i uzyskał informację, że zakończono je w 1993 r. Pismem z dnia 29 października 2015 r. PINB doprecyzował przedmiot postępowania jako roboty budowlane związane z rozbudową w poddaszu budynku (rozbudową oraz nadbudową i przebudową poddasza). Decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r. PINB zobowiązał właściciela budynku do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz ze stosownymi dokumentami. Dnia 13 lutego 2017 r. do PINB wpłynęło pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z informacją, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ochroną konserwatorską, a budynek wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków. Dnia 11 czerwca 2019 r. PINB wydał decyzję, w której odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wniesione odwołania nie doprowadziły do zmiany rozstrzygnięcia (decyzja DWINB z dnia 5 listopada 2019 r.). Również skargi na decyzję DWINB zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 32/20, utrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2022 r. II OSK 948/21, CBOIS). Dnia 20 lutego 2020 r. inwestor przedłożył kolejny projekt budowlany zamienny, i kilkukrotnie wzywany do jego uzupełnienia, w dniu 2 sierpnia 2021 r. złożył wymagany projekt budowlany zamienny. Dnia 13 stycznia 2022 r. PINB uzyskał zaświadczenie, że rozstrzygnięcie Prezydenta Wrocławia z dnia 24 sierpnia 2016 r. uchylające pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 25 maja 1990 r. jest ostateczne. Pismami z dnia 10 sierpnia i 30 sierpnia 2021 r. pełnomocnik M. G. wniósł do PINB o przeprowadzenie kolejnych dowodów w postaci przesłuchania świadków w związku z budową lukarn oraz o wystąpienie do organu ochrony zabytków o zbadanie zgodności z przepisami wykonanych robót. PINB postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. odmówił przeprowadzenia tych dowodów. Dnia 24 lutego 2022 r. organ I instancji wydał decyzję nr 423/2022 zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - nadbudowy, przebudowy, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak również zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części nadbudowanej i przebudowanej. We wniesionym przez skarżącego odwołaniu zarzucono: 1) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia 23 czerwca 2016 r. w sytuacji, gdy decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a tym samym dokonał już negatywnej oceny przedłożonego przez inwestora projektu, co skutkowało niedopuszczalnością dokonywania ponownej oceny kolejnego już projektu, albowiem decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ może wydać tylko jeden raz, a po jej wydaniu nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, 2) naruszenie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o nakazaniu rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał obowiązku orzeczonego decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., 3) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy przedłożony projekt budowlany zakład przebudowę poddasza, przedstawiając odmienne od istniejącego stanu faktycznego zamierzenie inwestycyjne (albowiem na obecną konstrukcję poddasza inwestor nie jest w stanie przedstawić nadającego się do zatwierdzenie projektu zamiennego), 4) naruszenie przepisów postępowania poprzez dokonanie dowolnej oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego i uznanie, że odpowiada on przepisom prawa, w sytuacji gdy nie spełnia on norm budowlanych i norm ochrony zabytków. Odwołujący się zwrócił się o zmianę decyzji ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym pozwoleniem konserwatorskim z dnia 19 lipca 2021 r. Odwołanie zaowocowało zaskarżoną decyzją, w której organ II instancji podkreśla, że kwestionowana decyzja dotyczy nowego projektu budowlanego zamiennego (w tym sensie nowego, że różniącego się od tego, którego odmówiono zatwierdzenia decyzją PINB z dnia 11 czerwca 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją DWINB z dnia 5 listopada 2019 r. Zdaniem DWINB art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jasno wskazuje, że organ nadzoru budowlanego działa albo po upływie terminu na przedłożenie projektu zamiennego lub na wniosek inwestora, ustawodawca przy tym nie określił ilości wniosków możliwych do złożenia, a rozumianych jako projekty budowlane zamienne. Mając na uwadze, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy przyjąć, że organy powinny umożliwić stronie zobowiązanej rozpatrzenie jej ponownego wniosku, to znaczy kolejnego projektu budowlanego zamiennego. Skoro zatem inwestor ponownie złożył projekt zamienny (inny od poprzednich, kilkukrotnie poprawiany), nie zasadnym byłoby różnicowanie jego sytuacji prawnej w momencie, gdy z tych samych przyczyn projekt budowlany zamienny nie mógł być zatwierdzony. W ocenie organu II instancji wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, bez wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie nie było możliwe i zgodne z przepisami. Dlatego możliwe było przystąpienie do oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji. DWINB podkreślił, że projekt zamienny spełnia wymogi prawne. Jest zgodny z warunkami technicznymi, nie stwierdzono naruszenia przepisów planistycznych (nie ma planu miejscowego), organ ochrony zabytków nie wniósł uwag do projektu, projekt jest formalnie poprawny. Ponadto w projekcie uwzględniono zmiany w zakresie kondygnacji, wysokości rozbudowy (lukarn) czy też szerokości, jak również te zmierzające do likwidacji naruszenia granic nieruchomości ssąsiednich. W konsekwencji biorąc pod uwagę, że zobowiązany przedstawił projekt budowlany zamienny i uzupełnił jego braki, konieczne stało się wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzającej projekt budowlany zamienny inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie, rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania DWINB stwierdził, że opinia organu ochrony zabytków z 2017 r. nie stanowiła przesłanki umożliwiającej zawieszenie prowadzonego postępowania, z uwagi na opinię organu ochrony zabytków z 2021 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M. G., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej skarżący) zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 97§1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 732, dalej k.p.a.) w związku z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu ochrony zabytków z dnia 19 lipca 2021 r. bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdy tymczasem Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. - art. 7, 75§1, 80, 107§3 k.p.a. w związku z art. 1381§ k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego i uznanie, że odpowiada on przepisom prawa, podczas gdy nie spełnia on norm budowlanych i jest sprzeczny z przepisami o ochronie zabytków - art. 7, 75§1, 80, 107§3 k. p. a. w związku z art. 1381§ k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie zgodności projektowanej zmiany z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków, w kontekście uprzednich prób uzgodnienia projektu zamiennego, gdy tymczasem w uprzednim prowadzonym przez Konserwatora postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku w ramach legalizacji jednoznacznie wskazano, że projektowana inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków - art. 11 k.p.a. w związku z art. 107§3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania wyrażające się w rzeczywistym braku wyjaśnienia w zakresie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i lakonicznym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia 23 czerwca 2016 r. w sytuacji, gdy decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a tym samym dokonał już negatywnej oceny przedłożonego przez inwestora projektu, co skutkowało niedopuszczalnością dokonywania ponownej oceny kolejnego już projektu, albowiem decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ może wydać tylko jeden raz, a po jej wydaniu nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie - art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i nieorzeczenie o nakazaniu rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał obowiązku orzeczonego decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r., a organ decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz odmówił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – nadbudowy, przebudowy, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. w sytuacji, gdy przedłożony projekt budowlany zakłada przebudowę poddasza, przedstawiając odmienne od istniejącego stanu faktycznego zamierzenie inwestycyjne (albowiem na obecną konstrukcję poddasza inwestor nie jest w stanie przedstawić nadającego się do zatwierdzenie projektu zamiennego). W rezultacie skarżący wniósł o uchylenie decyzji DWINB, uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB z dnia 29 kwietnia 2022 r. utrzymująca w mocy opisane wcześniej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zdaniem skarżącego, skoro PINB decyzją z dnia 11 czerwca 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (dokonując jego negatywnej oceny), to nieuprawniona jest ocena kolejnego przedstawionego projektu, ponieważ decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego można wydać tylko raz. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Kwestia materialnoprawna sprowadza się do oceny, czy po decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego organ miał obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę, czy też był kompetentny do weryfikacji kolejnego przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego, różniącego się od poprzedniego. Trzeba zatem wyjaśnić charakter i treść obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego z perspektywy dopuszczalności złożenia przez inwestora kolejnego projektu zamiennego, w sytuacji gdy uprzednio złożony projekt zamienny, dotyczący tej samej inwestycji, został negatywnie zweryfikowany przez organ, który odmówił jego zatwierdzenia. Zagadnienie to można też sprowadzić do pytania, czy inwestor ma prawo przedłożyć kolejny, poprawiony projekt budowlany zamienny, jeżeli poprzedni projekt nie został przez organ zaakceptowany, ale organ nie wydał jeszcze decyzji nakazującej rozbiórkę . Przy tak zakreślonej płaszczyźnie sporu na początku zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Ma to umocowanie w brzmieniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis nakazuje sądowi uwzględnić skargę w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro pod lit. a przywołanego przepisu, jako przesłankę uwzględnienia skargi, ustawodawca wskazuje “naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", to relację między tymi regulacjami trzeba odczytywać w ten sposób, że prawidłowe orzeczenie o prawach i obowiązkach, czyli o zastosowaniu prawa materialnego, wymaga odpowiednio przygotowanego “przedpola", w postaci kontroli zastosowania przepisów proceduralnych. W orzecznictwie trafnie wskazano, że rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten, jak też orzeczenia powołane w pozostałej części uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Dokonując oceny postępowania od strony procesowej, i uwzględniając w tym wskazane zarzuty kwalifikowane jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75§1 k.p.a.), organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały material dowodowy (art. 77§1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Na czoło skargi, w zakresie naruszenia przepisów postępowania, wysunięto zarzut odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na postępowanie przed organem ochrony zabytków (Miejskim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu). Zarzut ten nie jest uzasadniony. Wbrew stanowisku skarżącego nie doszło do uchybień powstałych na etapie postępowania odwoławczego w postaci odmowy zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (pozwoleniem konserwatorskim), gdy tymczasem organ ochrony zabytków postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. wznowił postępowanie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 127-128). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 420/08). W wyroku z dnia 1 marca 2023 r. (sygn. akt II OSK 953/22) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia, która musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota prejudycjalności wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Wskazana zależność pomiędzy niniejszym postępowaniem, a sprawą przed konserwatorem ochrony zabytków, nie występowała. Ewentualne rozstrzygnięcia organu ochrony zabytków mogą determinować kierunek decyzji organów administracji budowlanej w niniejszej sprawie, ale nie zależy od nich sama kwestia rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Nie znalazły uznania Sądu zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia innych, wskazanych w skardze, przepisów postępowania. Zarzuty skarżącego w szczególności w postaci pominięcia przez organ, że projekt nie spełnia podstawowych norm architektoniczno – budowlanych, sprzeczności z przepisami o ochronie zabytków, nie odpowiadania na oczekiwania lokalnej społeczności pod względem zabytkowego charakteru osiedla, stwierdzenie, że "niezmiernie dziwi stanowisko zawarte w pozwoleniu konserwatorskim", uwaga, że "przedstawiony projekt stanowi jedynie działania pozorowane", wyrażają polemikę i niezadowolenie skarżącego, jednak pozostają gołosłowne w zakresie wskazania konkretnych naruszeń. Wiarygodne i poparte aktami sprawy są według Sądu ustalenia organu o prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego zamiennego. DWINB zasadnie wskazuje, że projekt uwzględnia wcześniejsze zastrzeżenia, i nie wykazuje braków formalnych. Odnosząc się do zarzutu z odwołania wskazującego na naruszenie granicy nieruchomości, organ II instancji podkreśla, że z projektu wynika, że wykonywane roboty budowlane nie mogą naruszać granicy nieruchomości, zaś ostateczna weryfikacja nastąpi na etapie pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji nie ma także racji skarżący zarzucając organowi naruszenie zasady przekonywania, ponieważ uzasadnienie decyzji DWINB wystarczająco przedstawia motywy, jakie kierowały organem, w tym w kwestii zawieszenia postępowania. Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Po zbadaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd przystąpił do weryfikacji zarzutów w zakresie uchybień prawu materialnemu. Analiza zarzutów naruszenia prawa materialnego nie potwierdziła ich trafności. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Według art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie tego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konsekwencje niewykonania w terminie obowiązku określa art. 51 ust. 5 stanowiąc, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W realiach sprawy, po odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego, inwestor przedłożył kolejny projekt, który zyskał akceptację organu. Niesporne jest, że organ I instancji dnia 11 czerwca 2019 r. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z powodu braku realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3. Ów obowiązek to sporządzenie i przedstawienie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W realiach sprawy inwestor obowiązek wykonał ponieważ sporządził i przedstawił projekt architektoniczno - budowlany zamienny. Weryfikując wykonanie tego obowiązku organ ocenił, że projekt nie jest poprawny, wydał więc wspomnianą wcześniej decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu. Decyzja jest rezultatem sprawdzenia przez organ wykonania obowiązku, czyli kontroli sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, i rozstrzyga, czy obowiązek został zrealizowany prawidłowo, to znaczy czy projekt zamienny jest poprawny. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (zob. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2010 r., II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 342/11, z dnia 19 maja 2015 r., II OSK 2517/13; z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14; z dnia 30 lipca 2021 r., II OSK 2992/18; z dnia 12 października 2022 r. II OSK 948/21). Dopiero na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5. Nie ma zatem racji skarżący, że organ nadzoru budowlanego, na tym etapie postępowania, obowiązany był już do orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W przekonaniu Sądu przepisy prawne nie sprzeciwiają się sytuacji, w której inwestor, reagując na przyczyny, które spowodowały odmowę akceptacji projektu, przedłoży kolejny, poprawiony projekt. Decyzja zatwierdzająca/odmawiająca zatwierdzenia projektu zamiennego jest konsekwencją przedłożenia odpowiedniego/nieodpowiedniego projektu. Natomiast decyzja z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest konsekwencją nie wykonania w terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu organ przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 powinien wziąć pod uwagę nie tylko literalne brzmienie przepisu, w którym mowa o sporządzeniu i przedstawieniu projektu zamiennego decyzja (ustawodawca nie stanowi, że ma to być projekt w pełni poprawny), ale przede wszystkim intencję ustawodawcy przyświecającą legalizacji samowoli budowlanych. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zasadą Prawa budowlanego wysłowioną w art. 28 jest rozpoczęcie robót budowlanych, z zastrzeżeniem sytuacji przewidzianych w art. 29-31, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czyli prowadzeniem lub wykonaniem robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Za samowolę budowlaną należy także uznać wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z prawem w innych wypadkach określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (zob. D. Sypniewski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, uwagi do art. 48, pkt 3). Konsekwencją samowoli budowlanej są działania organu przewidziane przepisem art. 48 ust. 1 i art. 50 Prawa budowlanego, i finalnie, w przypadku nienaprawienia naruszeń prawa, decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzę nie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Należy mieć na uwadze, że obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego. Organ musi bowiem wcześniej ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami, i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zaistnienia takiej możliwości, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany jest orzec nakaz rozbiórki. Zarówno art. 48 ust. 2 jak i art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje organowi nadzoru budowlanego przed orzeczeniem nakazu rozbiórki zbadać możliwość legalizacji obiektu, wskazując, że jednym z warunków ku temu jest zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustawodawca kreuje rozbudowane regulacje prawne nakazujące poszukiwać możliwości legalizacji samowoli budowlanej, to uzasadnione jest poszukiwanie takich rozstrzygnięć, które umożliwią inwestorowi wykazującemu wolę legalizacji, realizację takiego zamiaru. Chodzi o prymat postępowania naprawczego nad ostatecznym rozwiązaniem, jaki stanowi nakaz rozbiórki czy przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu mieści się w tym taki stan rzeczy, w którym inwestor naprawia wadliwy projekt zamienny, reagując na uwagi zgłoszone przez organ względem poprzedniego, wadliwego projektu. W ocenie Sądu nie jest wykluczona interpretacja, że obowiązki organu, o których mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego odnoszą się do sytuacji, w której obowiązek z ust. 1 pkt 3 czyli obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego jest niewykonany w terminie, co oznacza, że nie złożono w ogóle projektu zamiennego. Gdy złożono projekt wadliwy, ale z akt sprawy i przebiegu postępowania można wyczytać wolę inwestora do jego naprawy, to trudno utożsamiać to z sytuacją, w której inwestor w ogóle nie przedłożył projektu. Oprócz tego trzeba zwrócić uwagę, że termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma jedynie charakter procesowy, a tym samym uchybienie mu nie powinno wywoływać skutków materialnoprawnych ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 367/14, CBOIS). Jeżeli zatem jeszcze przed wydaniem decyzji z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor złożył kolejny, poprawiony projekt zamienny, to należy uznać, że doszło faktycznie do przedłużenia terminu, a obowiązkiem organu administracji było dokonanie jego merytorycznej oceny. Przepisy prawne nie zabraniają, aby inwestor złożył kolejny projekt, niejako w odpowiedzi na naprawienie wad, które wytknął organ decydując o odmowie zatwierdzenia poprzedniego projektu. Organ trafnie postąpił analizując nowy (zmieniony) projekt uwzględniając starania inwestora, i mając na uwadze wskazaną wyżej zasadę oszczędnego korzystania z decyzji rozbiórkowej. Wbrew zarzutowi skargi, organ nie naruszył art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ kształt wydanej w sprawie decyzji dotyczącej nadbudowy, przebudowy, rozbudowy budynku mieszkalnego uwarunkowany był zakresem projektu budowlanego zamiennego, podającego nadbudowę, przebudowę, rozbudowę budynku mieszkalnego. Zważywszy powyższe rozważania, nie są zasadne zarzuty skargi celujące w naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ organ dysponował kompetencją dokonania oceny kolejnego projektu budowlanego zamiennego. Tym samym nie było konieczności orzekania o rozbiórce, co stanowi odpowiedź na zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Z podanych wyżej powodów na zasadzie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.