II SA/Wr 506/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr 400/2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr 2307/2023, z dnia 23 listopada 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) wstrzymał budowę samowolnie wybudowanego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego, oznaczonego na potrzeby postępowania numerem 2 (dz. nr [...], AR_ [...] obręb S.) w sąsiedztwie budynku przy ul. [...] nr [...]-[...] we W. oraz poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową [...] - wieczystego użytkownika terenu, na którym znajduje się opisany nośnik reklamowy, o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Powyższe postanowienie zostało doręczone Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z/s we W. w dniu 30 listopada 2023 r. W dniu 13 grudnia 2023 r. Spółdzielnia wniosła zażalenie, w którym wskazała, że nie ponosi odpowiedzialności za sporny nośnik reklamowy, gdyż właścicielem konstrukcji jest spółka R. sp. z o.o. z/s we W. (dalej: Spółka, skarżąca) Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez Spółdzielnię. W dniu 23 lutego 2024 r. PINB doręczył skarżącej uwierzytelnioną kopię postanowienia z dnia 23 listopada 2023 r., informując, że Spółka jest stroną postępowania, ale z uwagi na brak wiedzy o tej okoliczności została pominięta w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. W terminie 7 dni od doręczenia powyższej kserokopii skarżąca wniosła zażalenie na postanowienia z dnia 23 listopada 2023 r. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr 400/2024, DWINB, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej k.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że k.p.a. nie reguluje odrębnie zasad i trybu wnoszenia zażalenia na postanowienie i w tym zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z akt sprawy wynika zaś, że postanowienie z dnia 23 listopada 2023 r. zostało doręczone Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dnia 30 listopada 2023 r. Tym samym termin do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie (zarówno dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] jak i R sp. z o.o.) upłynął z dniem 7 grudnia 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Zażalenie skarżącej zostało natomiast nadane w placówce pocztowej dnia 29 lutego 2024 r., co potwierdza data stempla pocztowego, a zatem z uchybieniem 7 - dniowego terminu do wniesienia ww. środka zaskarżenia. Zdaniem DWINB rozpatrzenie odwołania czy też zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym postanowienia ostatecznego, a zatem rozstrzygnięcia, które zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., korzysta już z ochrony trwałości. Mając zaś na uwadze, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek DWINB jednocześnie wskazał, że podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, uprawniony jest do skorzystania z przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która to może stanowić podstawę uchylenia decyzji. Jeśli więc strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, służy jej odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie stała się ostateczna dla innych stron postępowania - po tym terminie, może złożyć jedynie wniosek o wznowienie postępowania. Odwołując się do orzecznictwa DWINB wskazał, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła R. Sp. z o. o. z/s we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., przez niezasadne ustalenie, że Spółka wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy zażalenie zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu za pośrednictwem P. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zażalenie na postanowienie PINB z dnia 23 listopada 2023 r. wywiodła w terminie 7 dni od daty doręczenia jej przez organ I instancji kserokopii postanowienia wraz z pismem przewodnim zawierającym pouczenie o możliwości wywiedzenia zażalenia. Organ II Instancji uznał jednak, że zażalenie powinno być nadane w terminie liczonym od dnia kiedy doręczono postanowienie Spółdzielni, tj. do dnia 8 grudnia 2023 r. Zdaniem Spółki stanowisko to jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa ponieważ, na dzień 8 grudnia 2023 r. i do dnia 23 lutego 2024 r. skarżąca nie była stroną postępowania, nie doręczano jej korespondencji w sprawie, a tym samym nie miała możliwości wniesienia zażalenia. W tych okolicznościach podniosła, że organ w sposób wadliwy, nie dokonując dogłębnej analizy stanu faktycznego i nie dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej, naruszył art. 6, 7, 77 oraz 80 k.p.a. Dalej strona podniosła, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy strony postępowania. Wydane bowiem przez niego postanowienie skierował do użytkownika wieczystego nieruchomości a nie właściciela nośnika reklamowego. W tych okolicznościach więc pierwotne postępowanie powinno być umorzone i dopiero nowe postępowanie powinno toczyć się wobec Spółki. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.). Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr 400/2024, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia od postanowienia PINB z dnia 23 listopada 2023 r. w przedmiocie wstrzymania budowy samowolnie wybudowanego trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego, oznaczonego na potrzeby postępowania numerem 2 w sąsiedztwie budynku przy ul. [...] nr [...]-[...] we W. oraz informującego o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest więc postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Omawiane rozstrzygnięcie zapada we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone postanowienie jest zatem postanowieniem formalnym, zamykającym drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Należy jednak zwrócić uwagę, że omawiany przepis przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięcia o charakterze formalnym przy czym, inne są przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a inne do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym konieczne było dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo stwierdził uchybienie przez Spółkę terminu do wniesienia zażalenia. Wskazać zatem należy, że z zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Co istotne, zażalenie służy na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy przewiduje to przepis prawa i przysługuje na postanowienia nieostateczne. Zażalenie nie służy więc na postanowienia ostateczne, tj. postanowienia wydane przez organ II instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia wydane w I instancji, co do których upłynął termin wniesienia zażalenia i termin ten nie został stronie przywrócony (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 141 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024). Uwzględniając niniejsze oraz mając na uwadze konieczność stosowanie do zażaleń odpowiednio przepisów o odwołaniu, trzeba zauważyć, że wniesienie zażalenia przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił postanowienia jest możliwe w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym je doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wystąpienia z zażaleniem rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. Taki sposób liczenia terminów aprobowany jest w orzecznictwie względem odwołań. W judykaturze przyjmuje się bowiem, że możliwe jest wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. W związku z powyższym przyjmuje się, że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania lecz przysługuje jej prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (zob. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1335/19, z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1624/13, z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3046/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 618/23, CBOSA ). Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy po pierwsze zauważyć, że termin do wywiedzenia zażalenia dla Spółki należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia PINB Spółdzielni Mieszkaniowej [...], będącej jedyną stroną, która brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Termin ten, wobec doręczenia Spółdzielni postanowienia w dniu 30 listopada 2023 r., upłynął wraz z dniem 7 grudnia 2023 r. Późniejsze doręczenie kserokopii tegoż postanowienia skarżącej przez organ I instancji nie skutkuje otwarciem biegu nowego terminu dla Spółki do wywiedzenia zażalenia. Brak jest ku temu podstaw prawnych. Wobec zaś zaniechania skutecznego zaskarżenia postanowienia do dnia 7 grudnia 2023 r., orzeczenie to nabyło przymiot ostatecznego i nie traci go wskutek doręczenia pominiętej Spółce po dwóch miesiącach jego kserokopii. Skarżącej przysługuje w takim przypadku możliwość obrony swych praw wyłącznie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest zaś dopuszczalne złożenie zażalenia od postanowienia ostatecznego, podobnie jak nie jest dopuszczalne wystąpienie z odwołaniem od decyzji ostatecznej. Jak bowiem zauważył WSA w Krakowie jakkolwiek k.p.a. nie zawiera ustawowej definicji postanowienia ostatecznego, to jednak prawodawca wielokrotnie posługuje się tym terminem (art. 119 § 2, art. 120 § 1 i art. 134 k.p.a.) bądź terminem "postanawia ostatecznie" (art. 59 § 2 K.p.a.). Stosując zatem w drodze analogii, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., ustawową definicję decyzji ostatecznej, przyjąć należy, iż postanowienia ostateczne, to te postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji (wyrok z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1443/16, CBOSA). Z tych też względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, w którym organ orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. Organ niewłaściwie orzekł bowiem o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia w sytuacji, gdy było ono niedopuszczalne. I to orzekając o niedopuszczalności zażalenia złożonego przez stronę pominiętą organ winien wskazać, że przysługuje jej uprawnienie obejmujące żądanie wznowienia postępowania, z którym strona może skutecznie wystąpić w terminie miesiąca od dnia doręczenia jej postanowienia. Jego doręczenie należy w takim przypadku traktować jako urzędowe zawiadomienie strony o tym, że kwestionowane przez nią postępowanie administracyjne zostało zakończone i weryfikacja kończącego to postępowanie postanowienia może nastąpić wyłącznie poprzez wystąpienie przez stronę, której zażalenie było niedopuszczalne, z nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaistniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i z tych względów orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydane zaś zostało przy uwzględnieniu treści art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.