II SA/Wr 561/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant starszy woźny sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2017r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niepodejmowanie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. na rzecz skarżącego kwotę 737 zł (słownie: siedmiuset trzydziestu siedmiu zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, po przeprowadzeniu w dniu [...] lutego 2017 r. kontroli w Fermie Drobiu stanowiącej jego własność. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenie przez skarżącego trzech wymogów ustawowych i wszczęto z urzędu trzy osobne postępowania. W nin. sprawie dotyczyło ono naruszenia wymogu zawartego w art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. j rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. poz. 2091). Treścią wymogu jest nakaz oczyszczania i odkażania sprzętu i narzędzi używanych do obsługi drobiu przed każdym ich użyciem. Organ ten wskazał w zawiadomieniu podstawę prawną sankcji, przytaczając przepis art. 85aa ust. 1 pkt 22 powołanej ustawy w brzmieniu, kto nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do 2,0 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez prezesa GUS. Jednocześnie pouczono skarżącego o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł do tego organu o łagodny wymiar kary. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.000 zł. W uzasadnieniu podkreślił niekwestionowane ustalenie o naruszeniu wskazanego wymogu wyrażonego w szczególności w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2016 r. Wysokość kary pieniężnej uzasadnił ustaloną skalą i wielkością produkcji na Fermie, jako komercyjnej fermie drobiu nieśnego o ilości kur na dzień kontroli 67505 sztuk oraz rangą popełnionego czynu i jego szkodliwością. Stwierdzono nieprzestrzeganie podstawowych zasad bioasekuracji, powodujące zwiększenie zagrożenia epizootycznego – dalszego rozprzestrzeniania się czynnika zakaźnego. Wystąpienie kolejnego ogniska ptasiej grypy wywołałoby duże straty dla budżetu państwa. Uprzednio w innej fermie skarżącego stwierdzono zakażenie wirusem, zatem tym bardziej powinien przestrzegać zasad bioasekuracji w obecnie skontrolowanej fermie. Dlatego obecne zaniedbania skarżącego musza być potraktowane z najwyższą surowością. W odwołaniu skarżący wniósł o obniżenie kary do wysokości od 0,5 do 1 przeciętnego wynagrodzenia. Twierdził, że w lutym 2017 r. zmuszony był zlikwidować stada kur na innej fermie, co pozbawiło go środków pieniężnych. Właśnie starania o zlikwidowanie ptasiej grypy w tej fermie i ogromny stres wywołały niemożność dopilnowania pracowników w fermie objętej postępowaniem. Nie został powiadomiony o terminie kontroli. Po ujawnieniu zaniedbań zostały one natychmiast usunięte. W uzupełnieniu odwołania skarżący twierdził, że nie było tylko jednej maty, przy tylnym wyjściu, czego lekarz nie wymagał. Maty wjazdowe były częściowo zniszczone przez samochody ciężkie. W związku z epidemią wydłużył się czas oczekiwania na nowe maty. W tym okresie stosowane były trociny nasączone środkiem dezynfekcyjnym. Na fermie znajdowały się środki dezynfekcyjne. Dokumentacja zaś pozostała nieuzupełniona z powodu zamieszania wywołanego ptasią grypą. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Jak wskazał, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności dokonał ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia faktyczne dokonane w pierwszej instancji i wyrażone tam oceny prawne nie budziły zastrzeżeń. Organ uzupełnił, że według komunikatu Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2017 r. (M.P. poz. 1830) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za 2016 r. wynosiło 4.047,21 zł. Skarżący niewątpliwie nie zastosował się do nakazów i zakazów ustanowionych w rozporządzeniu, co stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2017 r. Protokół kontroli został podpisywany bez zastrzeżeń, a wynikające z niego ustalenia nie były kwestionowane. Ujawnione nieprawidłowości zwiększały ryzyko zawleczenia wysoce zjadliwej grypy ptaków na fermę drobiu. Dodatkowe argumenty odwołania były niewiarygodne. Wysokość kary pieniężnej jest prawidłowa i adekwatna do stwierdzonych naruszeń przy uwzględnieniu rangi popełnionego czynu i jego szkodliwości. Organ powtórzył w tym zakresie argumentację zawartą w decyzji pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący działający przez radcę prawnego zarzucił naruszenie art. 85aa ust. 1 pkt 22 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, przez ich zastosowanie, podczas gdy przepisy te stanowią podstawę do nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia wojewody, co narusza ponadto art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. przez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji II i I instancji oraz przyznanie zwrotu kosztów obejmujących 1.800 zł kosztów zastępstwa. W uzasadnieniu wywodził, że organ powinien stwierdzić nieważność decyzji pierwszej instancji. Jak wskazał, zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających kary pieniężne został podkreślony w wyroku II OSK 1324/13. W stosowanej w nin. sprawie ustawie przepis art. 47 nie został wymieniony w art. 85aa stanowiącym podstawę wymierzenia kary. Decyzja wydana została więc bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie uchwały II OSP 1/15 i wyroki II GSK 1257/15, II OSK 182/08, 1324/13). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Zarzuty skargi są bezzasadne, co wprost wynika z treści art. 47 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 3 i art. 85aa ustawy. Karze pieniężnej podlega naruszenie rozporządzeń wydanych przez powiatowego lekarza weterynarii (art. 45), wojewodę (art. 46 ust. 3) lub ministra (art. 47 ust. 1). W uzupełnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty i wywodził, że w art. 47 nie ma odesłania do art. 45 ust. 1, jak w art. 46 ust. 3. Ustawa wyraźnie przewiduje kary za naruszenie nakazów i zakazów ustanowionych na podstawie art. 45 lub art. 46. Istnieją więc co najmniej poważne wątpliwości interpretacyjne i niejasność dla adresatów przepisów, czy podstawą wymierzenia kary może być rozporządzenie ministra. Ukaranie wymagałoby wykładni rozszerzającej, która jest zakazana (wyroki II SA/Gl 1585/13, IV SA/Po 531/14 i II OSK 718/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 45, art. 46 i art. 47 stosowanej ustawy właściwe organy, w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej, wydają rozporządzenia określające różnorodne środki zapobiegania lub zwalczania takiej choroby, przy czym rodzaj organu uzależniony jest od terytorialnego zasięgu zagrożenia lub choroby. Gdy zasięg ten jest ograniczony do obszaru powiatu, rozporządzenie wydaje powiatowy lekarz weterynarii, gdy obejmuje on obszar przekraczający obszar jednego powiatu, rozporządzenie wydaje wojewoda, zaś w przypadku objęcia zagrożeniem lub chorobą terytorium kraju lub jego części, rozporządzenie wydaje minister. W przypadku ministra ustawa zawiera odesłanie w zakresie treści rozporządzenia do przepisu art. 46 ust. 3, regulującego wszelkie środki zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, jakie może zastosować wojewoda. Z kolei art. 85aa przewiduje określone kary pieniężne za naruszenie nakazów, zakazów lub ograniczeń wydanych w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie "o których mowa" m.in. w art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f – wobec osoby, która nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego (kara obecnie od 0,1 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający ogłaszanej przez Prezesa GUS) – ust. 1 pkt 22 tego przepisu. Kary pieniężne za określone naruszenia przewidziane są zatem w odniesieniu do środków ustanowionych na podstawie wskazanych przepisów ustawy, nie zaś w zależności od organu wydającego nakazy, zakazy lub ograniczenia, rodzaju aktu lub jego zasięgu terytorialnego (oczywiście jeżeli czyn został dokonany na obszarze obowiązywania danego aktu). Jeżeli rozporządzenie ministra ustanawia środki przewidziane w art. 46 ust. 3 ustawy, to jego treść wraz z przepisem art. 85aa dookreśla znamiona zabronionego czynu i współtworzy podstawę prawną wymierzenia kary pieniężnej. Jak wiadomo, odesłania stosowane są w aktach normatywnych dla zapewnienia ich zwięzłości i uniknięcia powtórzeń, co jednak niekiedy istotnie wywołuje trudność w wykładni (przede wszystkim w przypadku wymogu stosowania danego przepisu "odpowiednio"). W przypadku odesłania zawartego w art. 47 ust. 1 ustawy nie ma żadnych problemów w wykładni, gdyż po prostu delegacja ustawowa dla ministra do wydania rozporządzenia ustanawiającego niezbędne środki została ukształtowana dosłownie według katalogu środków, do których ustanowienia kompetencję posiada wojewoda w przypadku innego terytorialnego zasięgu rozporządzenia. Przepis art. 47 ust. 1 brzmi więc jednoznacznie, że minister może zarządzić środki – tutaj należy umieścić treść art. 46 ust. 3 – w tym według punktu 8f "nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego". Organ nakładający karę pieniężną wyjaśnia stronie podstawę prawną, co nie powoduje dla niej kłopotu z wykładnią przepisów. Strona powinna porównać wskazaną przez organ postać czynu polegającą na naruszeniu konkretnie wskazanego nakazu przewidzianego w art. 46 ust. 3. O ile rozporządzenie ministra w podstawie prawnej wskazuje tylko art. 47 ust. 1, to nie ma trudności w odczytaniu, że przepis ten upoważnia ministra do zarządzenia środków określonych w art. 46 ust. 3 ustawy. Nie ma zatem mowy o żadnej wykładni rozszerzającej lub istnieniu wątpliwości odnośnie możności wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu ustanowionego przez ministra, co uzasadnia ocenę, że zarzuty skargi były bezzasadne. Pogląd radcy prawnego, że organ powinien stosować art. 156 k.p.a., pozostawia się bez komentarza. Tym niemniej decyzje podlegały uchyleniu ze względu na występujący w nin. sprawie problem intertemporalny i jego niedostrzeżenie przez organy. W okolicznościach nin. sprawy zagadnienie z zakresu prawa międzyczasowego przedstawia się jako typowe w procesie wykładni i stosowania prawa, jednak problem wynika z rozmaitych sposobów jego rozstrzygnięcia, które wchodzą w rachubę przy uwzględnieniu koncepcji doktrynalnych i orzeczniczych. W stanie faktycznym nin. sprawy, jak wiadomo, czyn ciągły sprawcy realizował się do lutego – marca 2017 r., co wynika z treści doniesienia karnego o popełnieniu występków z art. 77 pkt 1 i art. 78 pkt 2 ustawy, skierowanego do policji w dniu [...].04.2017 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie naruszeń wymogów bioasekuracji wynikających z art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy i rozporządzenia wykonawczego z dnia 20 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu tych dokumentów potwierdzono stopniowe usuwanie stwierdzonych uchybień na terenie fermy skarżącego w okresie do dnia [...] marca 2017 r. Tymczasem stosowane w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2017 r. (pierwszej instancji) i z dnia [...] lipca 2017 r. (zaskarżona) rozporządzenie z 2016 r. zostało uchylone przez § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. poz. 722). Nowe rozporządzenie zgodnie z jego § 3 weszło w życie z dniem 6 kwietnia 2017 r. (dzień następujący po dniu ogłoszenia). Jak już kilkakrotnie podkreślano czyn sprawcy jest dookreślany przez treść rozporządzeń, gdyż wskazane przepisy ustawy zawierają jedynie upoważnienia ustawowe do wydania tych aktów wykonawczych (podustawowych), które dopiero określają konkretne środki ograniczające rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych zwierząt. W dacie ukarania sprawcy obowiązywała więc inna podstawa nałożenia kary pieniężnej, niż w dacie czynu. Jak zapewne wiadomo, sąd nie jest instytutem naukowym, zaś uzasadnienie wyroku nie powinno zawierać wysoce naukowego wywodu teoretycznoprawnego. Sąd wskazuje więc jedynie, że o ile dawniej przeważała w orzecznictwie zasada bezpośredniego skutku prawa nowego, to obecnie współstosowane są zasady 1. bezpośredniego stosowania prawa nowego do stanów ciągłych 2. ograniczonego stosowania prawa nowego do zdarzeń przeszłych oraz 3. zasada tempus regit actum – stosowania prawa dawnego do zdarzeń momentalnych (tak M. Koralewski "Zasady intertemporalnego prawa administracyjnego" w Lex). Odnośnie tej ostatniej zasady niekiedy podkreśla się jej podstawowe znaczenie, zaś jej treść w języku polskim oddają wyrażenia "czas rządzi faktem" lub "związanie prawa czasem" (patrz M. Kamiński "Prawo administracyjne intertemporalne" s. 172-178 gdzie autor uzasadnia pogląd o pierwszeństwie działania zasady dalszego stosowania dawnego prawa do stanów faktycznych zamkniętych przed wejściem nowego prawa, szeroko omawiając poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w nawiązaniu do wyroków TK, przykładowo wyroki, orzeczenia lub uchwały sygn. P 66/07, SK 39/03, I FPS 2/05, I OPS 1/06, FPK 11/97, OSK 994/04). W omawianym dziele autor krytykuje orzecznictwo sądów administracyjnych uznających prymat zasady stosowania prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji np. w sprawach podatkowych i celnych. Autor uznaje zasadę bezpośredniego działania nowego prawa za odstępstwo od zasady tempus regit factum. Jednak to organ dokonuje wyboru prawa stosowanego wówczas w dawnej sprawie, potrzebę tego wyboru powinien dostrzec, a dokonany wybór należycie uzasadnić, gdyż bez tego wydana decyzja w istotny sposób narusza art. 107 § 3 k.p.a. Oczywiście w nin. sprawie, z uwagi na objęcie podstawą materialnoprawną decyzji przepisów rozporządzenia wykonawczego, istotne będzie wskazanie, czy stosowne powinno być rozporządzenia nowe, czy uchylone. Kwestii tej nie rozstrzyga nowe rozporządzenie, gdyż nie zawiera przepisów międzyczasowych. Przy dokonywaniu wyboru organ powinien uwzględnić specyfikę przedmiotu postępowania, którym jest sprawa wymierzenia kary pieniężnej. W tym przypadku odstępstwo od zasad tempus regit factum i przyjęcie zasady działania nowego prawa do przeszłych stanów faktycznych, może być szczególnie uzasadnione przez wgląd na zasady konstytucyjne lub wymóg odpowiedniego stosowania reguł ukształtowanych w prawie karnym, które nakazują stosowanie regulacji nowej o ile jest korzystniejsza dla sprawcy (patrz M. Kamiński op.cit. s. 536-538, 547, 550-561, 566, 585, 613-614 oraz J. Mikołajewicz, A. Skoczylas "Intertemporalna problematyka prawa administracyjnego" RPEiS zeszyt 1 z 2012 r., P. Kozłowska-Kalisz komentarz do art. 4 k.k., A. Marek Komentarz do art. 4 k.k., ponadto art. 2 kodeksu wykroczeń Dz. U. z 2015 r., poz. 1094, por. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z [...].10.2004 r. [...], wyrok II GSK 1354/11 aby stosować dawne prawo, zdanie odrębne M. Niezgódki – Medek do uchwały I FPS 2/05 i glosa do tej uchwały P. Karwata). Zadaniem organu będzie zatem porównanie całokształtu podstawy materialnoprawnej ukarania skarżącego i wybranie unormowania dla niego korzystniejszego. Jak wiadomo w tym zakresie ulegały zmianie zarówno unormowania ustawowe, jak i wykonawcze. Być może nie ma to znaczenia rozstrzygającego, ale w ostatniej nowelizacji k.p.a. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. poz. 935 – która nie znajdzie tutaj zastosowania zgodnie z art. 16 tej ustawy) dodano do k.p.a. dział IVa Administracyjne kary pieniężne, gdzie w art. 189c ustanowiono analogicznie do prawa karnego zasadę stosowania ustawy nowej (ustawy w sensie całej podstawy prawnej ukarania). Wybór dokonany przez ustawodawcę na przyszłość może bowiem mieć znaczenie przy dokonywaniu wyboru prawa przez organ (patrz ponadto wyrok II SA/Sz 636/17 oraz M. P. Przybysz w Komentarzu do art. 189c k.p.a.). Niewątpliwie organ powinien ponadto stosować dyrektywy wymiaru kary ustanowione w art. 85aa ust. 3 ustawy, aby należycie go uzasadnić. Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Organy zaś, jak wskazano w wyroku i przy uwzględnieniu zawartych w nim ocen prawnych (art. 153 p.p.s.a.) powinny dokonać i należycie uzasadnić wybór materialnoprawnej podstawy wymierzenia kary.