II SA/Wr 664/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J.K. i S.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi lokalne postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po myśli § 3 art. 61 u.p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie J.K. i S.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr 1 AM-10, obręb W. oraz ustalającej na rzecz F.Ż. i H.Z.-Ż. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1) budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi lokalne (np. salon fryzjerski, gabinet kosmetyczny, stomatologiczny), 2) budowie niezbędnej infrastruktury technicznej w tym przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, 3) zagospodarowaniu terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W. na działkach nr 48/1, 48/3 i części działki nr 6, AM-11, obręb W.. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w skardze strona skarżąca wniosła o "wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz F.Ż. i H.Z.-Ż." bez jakiegokolwiek uzasadnienia swojego żądania i bez przedstawienia okoliczności, które uprawdopodobniłyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla skarżących znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu w/w art. 61 § 3 u.p.p.s.a. wynika jednak, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez sąd może nastąpić wyłącznie na wniosek strony skarżącej, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co oznacza, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek uzasadniających uwzględnienie tego wniosku. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 779/10, publ. LEX nr 673837). Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zajścia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a., a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku. W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 par. 3 u.p.p.s.a.. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FZ 720/10, publ. G.Prawna 2011/44/16). Innymi słowy "warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione." (zob. postanowienie NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt I GZ 316/10, publ. LEX nr 607229). Brak uzasadnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia sądowi dokonanie oceny merytorycznej takiego wniosku (postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1843/10, publ. LEX nr 707841). Niezależnie od powyższego, czyniąc zadość obowiązkowi uwzględniania z urzędu okoliczności decydujących o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do sądu, Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z przepisu art. 61 § 3 u.p.p.s.a. wynika bowiem, że akt, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, powinien kwalifikować się do wykonania. Wstrzymanie wykonania może dotyczyć bowiem tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza zaś "(...) spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego (np. sumy pieniężnej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni." (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 396/05, publ. LEX nr 220325). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy także aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296). Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, który podziela tutejszy Sąd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (zob. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 665/09, publ. LEX nr 552936). Pomimo tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może bowiem powodować skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 u.p.p.s.a., gdyż takie skutki mogą wystąpić jedynie wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 639/11, publ. LEX nr 1083863; z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1088/08, publ. LEX nr 597132; z dnia 27 sieprnia2008 r., sygn. akt II OZ 828/08, publ. LEX nr 527765). Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno- budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków (postanowienia NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OZ 275/11, publ. LEX nr 1082015; z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 713/10, publ. LEX nr 663801). "Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1108/11, publ. LEX nr 1070497). W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stąd wniosek w tym przedmiocie nie został, po myśli art. 61 § 3 i § 5 u.p.p.s.a., uwzględniony.