II SA/Wr 700/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Uznając zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione, organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2018 r., że decyzją z dnia [...].01.2017 r. organ ten nakazał skarżącej gminie jako właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 17. punktach. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...].02.2017 r. Termin wykonania robót 3-9 i 14 wyznaczono na 10 miesięcy od tej daty, zaś 10-13, 15 i 16 na termin 12 miesięcy. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...].03.2018 r. organ ten ustalił niewykonanie obowiązków 3-16. Wywołało to skierowanie w dniu [...].03.2018 r. upomnienia, które doręczono zobowiązanemu i zarządcy budynku. Wobec braku informacji o wykonaniu decyzji i po wystosowaniu dodatkowego wezwania do wykonania nakazu, organ ten w dniu [...].05.2018 r. wystawił tytuł wykonawczy. Jednocześnie nałożono na gminę grzywnę w celu przymuszenia. Skarżący złożył zażalenie oraz zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 8 p.e.a. W ocenie tego organu wskazane podstawy zarzutów nie wystąpiły w nin. sprawie. Obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się wymagalny z uwagi na upływ terminu oznaczonego w decyzji, decyzja ta jest ostateczna i występuje w obrocie prawnym. Nie nastąpiło odroczenie wykonania obowiązku. Bezzasadny był zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, motywowany nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na gminę, zamiast najpierw na osobę odpowiedzialną za niewykonanie obowiązku (art. 120 § 2 p.e.a.). Argument ten będzie rozpatrzony w wyniku zażalenia na grzywnę. Innym możliwym środkiem byłoby wykonanie zastępcze, którego uciążliwość byłaby większa, niż grzywny. Podanie w tytule wykonawczym gminy jako zobowiązanego nie narusza art. 120 § 2 p.e.a., jak twierdzi skarżący, skoro obowiązek został nałożony decyzją na gminę. Nie zachodzi ponadto niewykonalność obowiązku. Nie istnieją bowiem obiektywne, trwałe i nieusuwalne przyczyny wywołujące niemożność wykonania. Nie ma przyczyn technicznych lub prawnych wywołujących niewykonalność czynności zmierzających do wykonania obowiązku (por. wyrok II OSK 1602/10). Istotne jest, że to zobowiązany powinien wykazać istnienie takich przyczyn (wyrok I OSK 2094/14, VII SA/Wa 771/16). Trudności finansowe lub inne przejściowe przeszkody nie stanowią takich przyczyn. Argumentacja skarżącego dotycząca prawidłowości nałożenia grzywny, nie uzasadniała zarzutu. W zażaleniu skarżący powtórzył, że twierdzone naruszenie art. 120 § 2 p.e.a. ma znaczenie w postępowaniu prowadzonym na skutek zarzutów, bowiem brak było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego na gminę, skoro zobowiązanym jest kto inny, czyli odpowiedzialny pracownik. Zaskarżonym postanowieniem organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił szerzej okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Opisał przede wszystkim wymienione wyżej czynności organu pierwszej instancji, treść wydanego postanowienia i zażalenia. Rozstrzygając ponownie sprawę organ podkreślił istnienie zamkniętego katalogu podstaw uzasadniających zarzuty (pogląd wyrażany jednolicie w orzecznictwie sądowym, przykładowo w wyrokach II FSK 2175/08 i 1469/10 lub I OSK 1741/10). Organ omówił treść zarzutów z art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 8 p.e.a. zgłoszonych przez skarżącego. Obciążające skarżącego obowiązki są niewątpliwie wymagalne, jak też wykonalne, co organ szeroko uzasadnił z powołaniem tez orzecznictwa. Nie zachodziła ponadto podstawa zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Pierwszeństwo grzywny w celu przymuszenia wynika z art. 122 § 2 p.e.a. Ponadto grzywna nie zawsze jest świadczeniem bezzwrotnym (art. 125 § 1 i art. 126 p.e.a.). Naruszenie art. 120 § 2 p.e.a. nie mogło mieć znaczenia, a ponadto nie nastąpiło, skoro gmina nie należy do jednostek organizacyjnych wymienionych w tym przepisie (por. wyrok IV SA/Po 836/17). Ostateczna decyzja nałożyła obowiązki na gminę, która uchyla się od ich wykonania pomimo upomnienia, co uprawniało do zastosowania środków egzekucyjnych wobec gminy zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a., art. 33 pkt 8 p.e.a., art. 120 § 2 i art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. przez skierowanie egzekucji wobec gminy z pominięciem osoby odpowiedzialnej w gminie za wykonanie obowiązków, art. 136 § 1 k.p.a. przez nieustalenie osoby odpowiedzialnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący przyznał, że jako właściciela budynku obciążają go obowiązki doprecyzowane w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nakazującej ich wykonanie w określonych terminach oraz że nie wykonał obowiązków opisanych w punktach 3-16 decyzji. Skarżący podtrzymał pogląd, że z uwagi na treść art. 120 § 2 p.e.a. bezpodstawnie wydany został tytuł wykonawczy przeciwko gminie, zamiast osobie odpowiedzialnej w gminie za wykonanie obowiązków. Wprawdzie art. 120 § 2 p.e.a. odnosi się do grzywny, lecz wystawienie tytułu wykonawczego i nałożenia grzywny to czynności powiązane. Obie powinny być skierowane nie na gminę, lecz na osobę odpowiedzialną. Według skarżącego art. 120 § 2 p.e.a. stosuje się do gminy, czyli grzywnę należało nałożyć na osobę odpowiedzialną, nie zaś na gminę. Tytuł wykonawczy został więc błędnie wystawiony na gminę. Bez prawidłowego tytułu wykonawczego postępowanie egzekucyjne nie może się skutecznie toczyć (wyrok IV SA/Po 54/11). Nie zostało ustalone, że gmina uchyla się od wykonania obowiązków. Wobec trudności ekonomicznych, organizacyjnych i technicznych budynek został objęty planem remontów na 2019 rok. Dodatkowo skarżący kwestionował wysokość grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący wskazał konkretną podstawę faktyczną i prawną zarzutów, sprowadzającą się do twierdzenia, że nie było dopuszczalne nałożenie na gminę grzywny bez jednoczesnego jej nałożenia na osobę, o której jest mowa w art. 120 § 2 p.e.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314), jednak już sam nie był pewny, do której ustawowej podstawy zarzutów (art. 33 § 1 p.e.a.) ją przypisać. Tym niemniej skarżący wskazał te ustawowe podstawy oraz osobno złożył zażalenie na grzywnę, więc organ trafnie rozpatrzył jego pismo jako zarzuty. Organ trafnie również ocenił, że zarzut naruszenia art. 120 § 2 p.e.a. nie należy do żadnej z podstaw zarzutów z art. 33 § 1 p.e.a. Obowiązki nałożone na skarżącego są niewątpliwie wymagalne, skoro upłynął termin ich wykonania, a pomimo upływu terminu nie zostały wykonane. Egzekucja niewątpliwie skierowana została do adresata decyzji nakładającej obowiązki, zaś obowiązki te są niewątpliwie wykonalne. Nie istnieją bowiem techniczne lub prawne przeszkody uniemożliwiające wykonanie obowiązków. Można dodać na marginesie, poza treścią zarzutów skarżącego, że niewątpliwie nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności egzekucji, zaś tytuł wykonawczy spełnia wszelkie przesłanki z art. 27 p.e.a. Organ przekonująco uzasadnił brak naruszenia zasady najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 p.e.a.). Jak się powszechnie przyjmuje, w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, należy w pierwszej kolejności stosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w ostateczności wykonanie zastępcze (ostatnio wyrok II OSK 2132/17). W nin. sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania (art. 59 p.e.a.) . Zwraca uwagę, że treść konkretnych zarzutów i wywód prawny czerpał skarżący z powołanych wyroków tut. Sądu, które jednak wydane zostały w sprawach, w których kontrolą objęte były postanowienia o nałożeniu grzywny. Okoliczność, że zobowiązany po nałożeniu grzywny uprawniony jest do złożenia zarówno zażalenia, jak i zarzutów przeciwegzekucyjnych nie oznacza, jak twierdzi skarżący, łączności tych środków prawnych. Zarzut naruszenia art. 120 p.e.a. mógł zostać zgłoszony jedynie w zażaleniu i zostanie rozpoznany w odrębnej sprawie sądowej ze skargi na nałożenie grzywny. Z tych względów i zgodnie z art. 1515 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.