II SA/Wr 785/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 11 sierpnia 2025 r. Nr SKO.GP/41/11/25 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżącej G. M. 200 zł (dwieście złotych) z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z 17.08.2025 r. (nr SKO.GP/41/11/25) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z 25.10.2024 r. (nr 83/2024) o ustaleniu na rzecz N. i T. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na części działki nr [...] obręb Ł. czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z czterema garażami wolnostojącymi. Skargę na opisaną decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina M., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny powinien zbadać w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi może mieć zatem miejsce z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być bowiem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z 08.03.2005 r., sygn. akt OSK 1229/04). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skuteczne złożenie skargi uzależnione jest zatem istnienia interesu prawnego. W związku z tym skargę co do zasady może wnieść podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania, gdyż niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyrok NSA z 03.02.2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010r., str. 102; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 273; wyrok NSA z 01.02.2006r., sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z 02.03.2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, wyrok NSA z 03.07.2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z 24.01.1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z 19.05.2003r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z 04.01.2012 r., sygn. I OZ 1085/11). W tym miejscu należy również przytoczyć uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.02.2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54), w której potwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W orzeczeniu tym wskazano także, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Jakkolwiek przywołana uchwała o sygn. akt I OPS 2/15 stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji, będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. W równym stopniu dotyczy to przy tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w I instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach NSA, wydanych po podjęciu powyższej uchwały (por. wyroki z 23.02.2021 r., sygn. akt I OSK 2440/20, z 22.09.2020 r., sygn. akt I OSK 283/20, z 02.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17, z 23.10.2018r., sygn. akt I OSK 2277/16). W rezultacie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24.05.2023 r. o sygn. akt II OSK 711/23, "w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowo-administracyjnego. Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa bowiem w tym przypadku jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych." Ponadto zauważyć należy, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. postanowienia NSA: z 17.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1197/18, z 20.04.2012 r., sygn. akt II FSK 527/12). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że Gmina M., której organ wykonawczy, tj. Wójt, wydał w I instancji decyzję, w stosunku do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wydało decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie tej odmowy, co uzasadniało jej odrzucenie. Okoliczność, że organ wykonawczy Gminy był jednocześnie organem wydającym rozstrzygnięcie w I instancji, wyłącza możliwość zaskarżenia przez Gminę do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji podjętej przez Wójta. Wydając decyzję w I instancji Wójt nie działał bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyła sprawa, nawet uwzględniając, że w obszarze objętym analizą urbanistyczną znajdowała się działka gruntu należąca do Gminy M. i z tego powodu Gmina została uznana za stronę postępowania wymienioną w rozdzielniku decyzji (działka nr [...]), lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonał władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różne pozycje – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostek samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Z tego też powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu, nie zaś na wniosek Gminy jako strony postępowania, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. W ocenie Sądu, powyższa sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość bezpośredniego dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że Gmina nie została pozbawiona ochrony prawnej, mogła bowiem zwrócić się do prokuratora o zaskarżenie kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tej sytuacji Sąd uznał, że Gmina M. nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, skarga wniesiona przez nią podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.