II SA/Wr 895/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Ł. G. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia .... w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. oddala skargę. Rady Gminy W. M. uchwałą nr ...., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Gminy W.nr .... r. o przystąpieniu do sporządzenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., uchwaliła Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W.. Ł.G. (strona, skarżący) pismem z dnia 6 października 2011 r. wezwał Radę Gminy W., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały z uwagi na istotne wady w zakresie trybu sporządzenia przedmiotowego Studium. Strona zarzuciła, że z protokołu sesji Rady Gminy W., podczas której podjęto ww. uchwałę, wynika, że nie odbyła się wówczas kompleksowa dyskusja na temat rozpatrzenia indywidualnie każdej z uwag złożonych do projektu Studium (a nie uwzględniono 143 uwagi) oraz nie przeprowadzono głosowania nad rozpatrzeniem każdej z uwag z osobna. Strona na poparcie stanowiska, że w taki sposób powinny być rozpatrzone uwagi zgłoszone do projektu studium, przywołała wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 375/11, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10. Rada Gminy W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g., podjęła w dniu .... w sprawie rozpatrzenia ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w której postanowiła nie uwzględniać przedmiotowego wezwania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zachowano prawidłową i powszechnie stosowaną procedurę przy uchwalaniu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W.. Podkreślono ponadto, że w chwili obecnej nie można stwierdzić nieważności uchwały nr ....r., albowiem zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego", a przedmiotowa uchwała została przedłożona Wojewodzie w ciągu siedmiu dni od dnia podjęcia, nie jest ona aktem prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. Rada Gminy poinformowała, że projekt Studium dwukrotnie był wykładany do wglądu publicznego, wpłynęło łącznie 327 uwag i Wójt, korzystając ze współpracy z zespołem projektowym, członkami Gminnej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej i przygotowanymi zawodowo pracownikami urzędu, rozważył wszystkie uwagi i postanowił uwzględnić większość z nich. Dodała, że z nieuwzględnionych uwag, 138 dotyczyło powiększenia terenów inwestycyjnych (głównie na cele mieszkaniowe), a tylko 5 uwag dotyczyło zmian w zapisach określających parametry lub zasady zabudowy. Rada Gminy W.wskazała także, że wszyscy mieszkańcy i zainteresowani właściciele mogli zapoznać się z rezultatem rozpatrywania uwag do projektu studium, upublicznionych na stronie internetowej gminy oraz na tablicach ogłoszeń. Zaznaczyła, że stosownie do treści art. 11 pkt 12 u.p.z.p. przedstawiono Radzie Gminy uchwałę wraz załącznikami: rysunkami, tekstami oraz listą nieuwzględnionych uwag i w celu sprawnego przeprowadzenia dyskusji na sesji Rady Gminy, członkowie Rady zebrali się na posiedzeniu komisji w dniu 17 listopada 2009 r., i korzystając z referatu autora Studium, zapoznali się szczegółowo z każdą uwagą, a materiał graficzny został zaprezentowany w formie rysunku Studium z naniesioną informacją o każdej uwadze. Rada Gminy podniosła, że na sesji w dniu 29 grudnia 2009 r. były jeszcze pytania i wyjaśnienia oraz dokonano głosowania nad całą listą, zgodnie z decyzją Przewodniczącego Rady, a zatem w tej sytuacji nie można twierdzić, że Radni głosowali nad listą nie mając świadomości jej zawartości. Podkreśliła, że taka procedura jest zgodną z art. 11 pkt 12 u.p.z.p., nie była kwestionowana przez organ nadzoru i stosowano ją powszechnie od wejścia w życie u.p.z.p. Podniosła, że również w przypadku przedmiotowej uchwały organ nadzoru nie wniósł zastrzeżeń. Dodała, że w chwili podejmowania kwestionowanej uchwały nie było jeszcze wyroku NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10, zalecającego głosowanie odrębne nad każdą uwagą. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący wniósł o unieważnienie w całości uchwały Rady Gminy W.nr .... r. lub, w przypadku braku możliwości unieważnienia, wniósł z ostrożności procesowej o orzeczenie jej niezgodności z prawem i utratę jej mocy prawnej z dniem orzeczenia. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, nadto dodając, że swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wywodzi z tego faktu, że na obszarze objętym zakresem zaskarżonej uchwały posiada nieruchomości budowlane i rolne o łącznej pow. 15,80 ha (jest właścicielem m.in. działki nr .... położonej w miejscowości P., działki nr .... położonej w miejscowości O. oraz działek: od ...do .... położonych w miejscowości S.). Skarżący podkreślił, że koniecznym wydaje się weryfikacja czy Rada Gminy przedstawiła Wojewodzie D. uchwałę w ciągu siedmiu dni, bowiem będzie miało to znaczenie dla stwierdzenia czy orzec należy o jej niezgodność z prawem, czy też w przypadku niedochowania tego terminu- stwierdzić jej nieważność. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Rady Gminy, że zapoznawanie z uwagami i dyskusja nad nimi może się odbywać w inny sposób niż w trakcie sesji Rady Gminy (np. podczas posiedzeń komisji). Rada Gminy W.w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniej wyrażone stanowisko. Rada Gminy podkreśliła, że w chwili wydania zaskarżonej uchwały powszechnie stosowaną praktyką (usankcjonowaną przez orzecznictwo sądów administracyjnym np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2.10.2009 r. II SA/Wr 238/09) było przedstawianie Radzie Gminy przez Wójta listy uwag nieuwzględnionych w formie załącznika do projektu uchwały. Zdaniem Rady Gminy dopuszczalne zatem było głosowanie na tej samej sesji jednocześnie nad projektem Studium i nad sposobem rozpatrzenia skarg oraz nie było przeszkód aby głosować nad wszystkimi nieuwzględnionymi uwagami jednocześnie skoro treść wniesionych uwag była w istocie tożsama, bowiem dotyczyła takich samych propozycji rozwiązań planistycznych (przeznaczenie gruntów pod zabudowę). Dodała, że z protokołu przedmiotowej sesji wynika, że przed głosowaniem odbyła się dyskusja radnych, a następnie projekt uchwały poddano pod głosowanie, którego efektem było podjęcie jednej uchwały, w której rozstrzygnięcie nad sposobem rozpatrzenia uwag, obok tekstu studium i rysunków studium, stanowi jej załącznik. Gmina podkreśliła, że wymieniono w nim uwagi nieuwzględnione przez Wójta w całości lub w części, ze wskazaniem czego dotyczą, przez kogo zostały wniesione, rozstrzygnięcie i uzasadnienie ich nieuwzględnienia. Dodała, że w ten sposób Rada Gminy podzieliła stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag, z którym to stanowiskiem radni mogli zapoznać się szczegółowo podczas roboczego spotkania w dniu 17 listopada 2009 r. Rada Gminy zaznaczyła ponadto, że nie można domniemywać, że inny sposób procedowania zmieniłby rozstrzygnięcie Rady i wprowadzono by odmienne od przyjętych ustalenia Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej przeprowadzaną pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Stosownie zaś do art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na uchwałę Rady Gminy W.nr .... r. w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W.wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w której zarzucono naruszenie art. 12 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nierozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu studium, a dokładniej przez niepodjęcie kompleksowej dyskusji na temat rozpatrzenia wszystkich uwag złożonych do projektu studium (nieuwzględniono 143 uwagi) oraz nieprzeprowadzenie głosowania nad rozpatrzeniem każdej uwagi z osobna. Zdaniem skarżącego takie zaniedbanie jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie trybu sporządzenia studium. Skarżący podnosił zarazem, iż jego interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały związany jest z posiadaniem nieruchomości budowlanych i rolnych o pow. łącznej 15,80 ha na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Przypomnieć należy, iż stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W każdym przypadku Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, którą w żadnej mierze nie można utożsamiać z sytuacją faktyczną. Naczelny Sąd Administracyjny w tym kontekście wskazał w wyroku z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, iż taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący powinien zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy W. został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musiało by mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty jedynie na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, i z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, "niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały". Nie można również nie wspomnieć, iż dopuszczając na akt uchwalający studium skargę z art. 101 u.s.g. trzeba dostrzegać istotną różnicę pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Trafnie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, i z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 414/09, wskazując, że o ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza i wymaga od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego stron. Bazując na nienormatywnym charakterze studium (akt kierownictwa wewnętrznego, nie zaś akt prawa miejscowego) w doktrynie zasadnie podnosi się, że postanowienia studium co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (w:) T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności stwierdzić, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia i zachowania terminu do wniesienia skargi, bada także, czy przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wymogi formalne do skutecznego wniesienia skargi zostały spełnione. Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem, które zostało wystosowane do Rady Gminy W.. w dniu .... r. Rada Gminy uchwałą nr ... nie uwzględniła powyższego wezwania, natomiast skarga została wniesiona w dniu 28 października 2011 r., a więc z zachowaniem terminu 30 - dniowego na wniesienie skargi wynikającego z art. 53 § 2 u.p.p.s.a. Sąd uznał również, że zaskarżona uchwała wprawdzie nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, lecz jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Gminy wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien w następnej kolejności zbadać, czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Jak już wyżej wskazano, nie można w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Sąd orzekający powinien zatem dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącej w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z ustaloną wykładnia tego przepisu naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. W tej sprawie Sąd dokonał analizy sprawy celem ustalenia, czy istotnie interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. W niniejszym stanie faktycznym skarżący wywodzi swoją legitymację do kwestionowania trybu uchwalenia studium z przysługującego mu prawa własności działek położonych w obrębie obszaru objętego zaskarżonym studium. Należy jednak zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie w sprawach skarg na uchwały rady gminy skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekający podziela w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 713/10, iż "okoliczność posiadania tytułu prawnego przez skarżącą do danej nieruchomości nie jest wystarczającym powodem uznania, że Studium to naruszyło interes prawny takiej osoby. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ingeruje w sposób władczy w prawa wynikające z własności lub innych praw rzeczowych (bądź obligacyjnych)." W niniejszej sprawie skarżący nie dość, że ograniczył się jedynie do wskazania, iż jego interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały związany jest z posiadaniem nieruchomości budowlanych i rolnych o pow. łącznej 15,80 ha na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, to w ogóle nie podał czy i w jaki sposób doszło do naruszenia tego interesu prawnego. Nawet gdyby przyjąć domyślnie, iż mogło dojść do nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu studium to zadaniem skarżącego, a nie Sądu, było wykazanie, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania przedmiotowego studium, powodującym w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy. Ponieważ skarżący nie wykazał w żaden sposób, iż zaskarżona uchwała pozbawiła go konkretnych praw przysługujących mu w dacie jej wejścia w życie, a które wynikały z prawa własności przynależnych mu nieruchomości, przez co należy uznać, iż nie uzasadnił, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia jego interesu prawnego, a tym samym, iż posiada legitymację skargową. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.