II SAB/Wr 33/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. W skardze na bezczynność organu skarżąca na wstępie podkreśliła, że złożony przez nią wniosek rozpatrywany jest już od ponad czterech lat, bez wydania decyzji, a przecież uzyskała już korzystny wyrok tut. Sądu w sprawie II SAB/Wr 47/11 oraz postanowienie organu wyższego stopnia uwzględniające zażalenie na bezczynność. W ocenie skarżącej udowodniła ona pozostawienie nieruchomości obejmującej w szczególności tzw. stary dom, tymczasem organ domaga się przedstawienia operatu szacunkowego pomijającego wycenę starego domu oraz uaktualnienia dotychczasowych operatów, od czego uzależnia wydanie decyzji. W obszernym wywodzie skargi skarżąca powtórzyła twierdzenia i tezy dowodowe, uprzednio przytoczone przed organem i domagała się na tej podstawie, aby Sąd ocenił postanowienie organu zobowiązujące skarżącą do uaktualnienia operatów oraz pominięcia w nich wyceny starego domu, za bezzasadne. Jak wynika zatem z treści skargi skarżąca oczekiwała, że Sąd ukierunkuje organ odnośnie prawidłowego jej zdaniem zakresu postępowania dowodowego i sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że sprawa przekazana mu została według właściwości w dniu 28 lipca 2008 r. Organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania. W szczególności organ bezskutecznie wzywał skarżącą do uzupełnienia dowodów, w ocenie organu niewystarczających, dla wykazania twierdzenia o pozostawieniu w ramach nieruchomości także tzw. starego domu. W tym stanie sprawy organ został zobowiązany przez Sąd wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. do wydania stosownego orzeczenia w terminie 30 dni od dnia 9 stycznia 2012 r. Stan bezczynności na tym etapie postępowania ustał w wyniku wydania przez organ postanowienia z dnia 22 listopada 2011 r., w którym dokonano pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżącej wymogów ustawowych i zawarto wezwanie do przedłożenia dwóch operatów szacunkowych, dla wyceny nieruchomości pozostawionej oraz nieruchomości nabytej w kraju w ramach uprzedniej realizacji prawa do rekompensaty. Skarżąca przedłożyła operaty opracowane w 2008 r., z których operat dotyczący nieruchomości pozostawionej został sporządzony niezgodnie z wytycznymi określonymi w postanowieniu. Organ bezskutecznie wezwał rzeczoznawcę majątkowego do poprawienia operatu szacunkowego. Następnie pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. zobowiązano skarżącą do przedłożenia prawidłowego operatu w terminie 30 dni pod rygorem wydania decyzji. W dniu 1 sierpnia 2012 r. Minister Skarbu Państwa uwzględnił zażalenie skarżącej na bezczynność i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, co nastąpiło w dniu 6 sierpnia 2012 r. Tego samego dnia wpłynęła do organu skarga w nin. sprawie. W ocenie organu przyczyną niewydania decyzji jest nieprzedstawienie przez skarżącą prawidłowego operatu szacunkowego. Jak wynika z akt nin. sprawy skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu przez pocztę w dniu 1 sierpnia 2012 r. Skarga wpłynęła do organu w dniu 6 sierpnia 2012 r. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 9 stycznia 2012 r. wpłynął do organu prawomocny wyrok tut. Sądu sygn. akt II SAB 47/11 z dnia 3 listopada 2011 r., którym zobowiązano organ do wydania orzeczenia w przedmiocie potwierdzenia prawa skarżącej do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w terminie 30 dni od daty doręczenia wyroku. Według ówczesnego stanu sprawy, po wpłynięciu wniosku skarżącej w dniu 28 lipca 2008 r. organ wezwał ją do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy, co skarżąca uczyniła. Kolejno organ w 2009 r. i 2010 r. wzywał skarżącą do wykazania, że w skład pozostawionej nieruchomości wchodził określony budynek mieszkalny, zaś skarżąca konsekwentnie twierdziła o wykazaniu tej okoliczności dotychczasowymi dokumentami. W dniu 3 listopada 2010 r. wpłynęło do organu postanowienie Ministra Skarbu Państwa wyznaczające dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy w ciągu 6 miesięcy od tego dnia. Organ ponownie zobowiązał skarżącą do wykazania, że nieruchomość obejmowała tzw. stary dom. Organ zwrócił się ponadto o pomoc w wyjaśnieniu tej okoliczności do konsulatu we L.. W ocenie Sądu zawartej w omawianym wyroku powinnością organu było załatwienie sprawy w terminach z art. 35 k.p.a. biegnących od dnia upływu terminu przewidzianego w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Załatwienie sprawy w pierwszym etapie powinno nastąpić przez wydanie postanowienia (art. 7 ust. 1 ustawy). Organ do upływu dodatkowego terminu, tj. do dnia 3 maja 2011 r. nie rozpatrzył sprawy, stąd skarga na bezczynność złożona w dniu 22 lipca 2011 r. była uzasadniona zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2011 r. organ na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek wymogów z ust. 2, ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, ponadto wezwał skarżącą do dołączenia swego operatu szacunkowego dla nieruchomości pozostawionej oraz nowego operatu szacunkowego dla nieruchomości nabytej uprzednio w ramach wcześniejszej realizacji prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu organ wyjaśnił przede wszystkim, że znajdujące się w aktach operaty z 2008 r. nie mogą stanowić dowodu w sprawie, jako sporządzone niezgodnie z ustawą. Nowe operaty skarżąca powinna dołączyć w terminie do trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie zostało doręczone w dniu 29 grudnia 2011 r. W piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu 20.01.2012 r.) skarżąca podjęła próbę wykazania, że w skład nieruchomości pozostawionej wchodzi stary dom, co zostało przemilczane w postanowieniu. Twierdzenia te skarżąca oparła na dotychczas przedłożonych dokumentach. Dołączyła ponownie operaty opracowane w 2008 r. W piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. do skarżącej organ wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia domagał się dołączenia operatu obejmującego wyłącznie tzw. nowy dom, a przy tym operatu aktualnego. W nowym operacie powinny być przyjęte do porównania nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, zaś wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Według organu nieprzedstawienie takiego operatu uniemożliwia wydanie decyzji. W dniu 26 maja 2012 r. skarżąca złożyła do Prezesa Rady Ministrów pismo uznane w dalszym postępowaniu jako zażalenie na bezczynność organu. W udzielonych wyjaśnieniach organ wskazał, że bezskutecznie wezwał skarżącą oraz rzeczoznawcę majątkowego (pismo z dnia 5 lipca 2012 r.) do dołączenia aktualnego operatu szacunkowego, zawierającego wycenę nieruchomości obejmującej wyłącznie nowy dom. Organ uzależnia od tego podjęcie kolejnych czynności w sprawie. Pismem z dnia 31 lipca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował organ, że skarżąca nie jest zainteresowana sporządzeniem nowych operatów szacunkowych. Pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. organ wezwał skarżącą do jednoznacznego podania w terminie 30 dni, czy zamierza przedłożyć nowy operat szacunkowy uwzględniający treść postanowienia z dnia 22 listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył organowi termin 2 miesięcy na rozpatrzenie sprawy od dnia otrzymania postanowienia (jak już wskazano, nastąpiło to w dniu 6 sierpnia 2012 r.). W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania. Minister wyraził ocenę o braku przeszkód do wydania decyzji, skoro skarżąca przedłożyła operaty szacunkowe. Organ nie poinformował strony o nowym terminie wydania rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 36 k.p.a. Zastrzeżenia organu wobec mocy dowodowej operatów nie mogą uzasadniać bezczynności. Jednocześnie pouczono skarżącą, że po upływie dodatkowego terminu wyznaczonego przez Ministra przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego. W piśmie do organu z dnia 3 września 2012 r. skarżąca podała, że nie widzi podstaw do spełnienia wymogów zawartych w postanowieniu z dnia 22 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd rozważył zagadnienie dopuszczalności skargi, związane z badaniem, czy skarga wniesiona została po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz z okolicznością uprzedniego wydania wyroku sądowego w sprawie ze skargi na bezczynność organu w tym samym postępowaniu (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie zachodziły wskazane przeszkody dla merytorycznego rozpoznania skargi. Zażalenie skarżącej na bezczynność nie zostało bowiem rozpatrzone przez organ wyższego stopnia w terminie miesiąca od dnia otrzymania zażalenia (co nastąpiło w dniu 5 czerwca 2012 r.), zaś skarga była dopuszczalna już po upływie tego terminu. Nie było więc do końca prawidłowe pouczenie zawarte w postanowieniu uwzględniającym zażalenie, że skarga przysługuje dopiero po upływie dodatkowo wyznaczonego terminu. Upływ tego terminu z końcem dnia 6 października 2012 r. nie miał znaczenia dla procesowej skuteczności (dopuszczalności) skargi, chociaż mógł mieć wpływ na ocenę zasadności skargi. Odnośnie drugiej przesłanki niedopuszczalności skargi wymaga przypomnienia, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przebiega w kilku wyodrębnionych ustawowo fazach. W pierwszym etapie następuje badanie przez organ spełnienia wymagań formalnych wniosku (art. 6 ust. 6 ustawy w związku z art. 64 § 2 k.p.a.) bądź ponadto organ rozpatruje wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku (art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 58 k.p.a.), co Sąd stwierdza podzielając wywód prawny zawarty w wyroku sygn. akt I OSK 297/11. Po uznaniu przez organ, że nastąpiło skuteczne procesowo wszczęcie postępowania, organ kończy też etap postępowania przez wydanie postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy (na ten temat patrz wyrok sygn. akt I OSK 490/09 ukryty w tezach systemu Lex jako wyrok "związany" z wyrokiem uchylonym, którego teza podważona przez sąd odwoławczy jest opublikowana). W fazie przed wydaniem tego postanowienia przedmiotem skargi na bezczynność jest właśnie zwłoka w jego wydaniu i tego dotyczy zobowiązanie organu zawarte w wyroku uwzględniającym skargę (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Po wydaniu postanowienia następuje końcowa faza postępowania, zmierzająca do wydania decyzji konkretyzującej formę i rozmiar rekompensaty bądź decyzji odmownej, o ile przesłanki zasadności wniosku z tym związane nie zostaną wykazane (inną kwestią, niemającą znaczenia w nin. sprawie jest, że według ustawy alternatywną dla postanowienia jest również decyzja odmowna, oparta na szczególnych przesłankach ustawowych, art. 7 ust. 2 ustawy). W tej końcowej fazie stan faktyczny sprawy ulega zmianie, zaś badaniu podlegają przesłanki zwłoki w wydaniu decyzji, nie zaś postanowienia, co sprawia, że nie zachodzi przesłanka niedopuszczalności skargi wymieniona w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu załatwiania sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Dla oceny zasadności skargi istotne znaczenie posiada, istnienie stanu bezczynności organu w dacie wniesienia skargi, chociaż nie jest pozbawiony znaczenia fakt ustania tej bezczynności w dacie wyrokowania (patrz uchwała 7 s. NSA I OPS 6/08 w kwestii stosowania art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 i art. 201 § 1 p.p.s.a.). Ogólnie rzecz ujmując możliwe są rozmaite stany z zakresu bezczynności w obu tych momentach czasowych i teoretycznie powinny zostać wyróżnione i omówione w dostępnym orzecznictwie sądowym i komentarzach, w sposób możliwie jednolity. Przykładowo bowiem, organ może pozostawać w bezczynności w dacie wniesienia skargi, a następnie organ próbuje przerwać bezczynność przez zawieszenie postępowania administracyjnego, albo organ pozostający w bezczynności wydaje wymagany akt po złożeniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Albo skarga na bezczynność złożona zostanie wówczas, gdy organ nie pozostawał bezczynny, jednak stan bezczynności powstanie po złożeniu skargi i przed jej rozpoznaniem. Przy dokonywaniu oceny skutków prawnych takich stanów faktycznych podkreśla się (wyroki II SAB/Gd 29/10 i II SAB/Bk 9/10), że uwzględnienie skargi na bezczynność następuje wówczas jedynie, gdy organ pozostawał w bezczynności zarówno w dacie złożenia skargi, jak i w dacie wyrokowania. Jednocześnie w szeregu stereotypowych wypowiedziach orzecznictwa powtarza się formułkę o istotnym znaczeniu stanu sprawy w chwili orzekania. Jak wspomniano, rozwiązanie kwestii skutków prawnych ustania stanu bezczynności w dacie wyrokowania przez wydanie wymaganego aktu, nastąpiło w uchwale wydanej w składzie powiększonym. Z uchwały tej wynika, że w takim przypadku powinno nastąpić oddalenie skargi, gdyby stanu bezczynności nie było w dacie jej złożenia. W ocenie Sądu uzasadnione jest uznanie skargi takiej za bezzasadną również w przypadku niewydania aktu. Skarga była bowiem od początku bezzasadna, zaś stan bezczynności organu nie powstał z tego jedynie powodu, że w trakcie postępowania sądowego minął termin załatwienia sprawy. Organ nie ma bowiem możliwości wydania decyzji, skoro akta sprawy przekazał do sądu. W nin. sprawie skarżąca złożyła skargę na bezczynność jeszcze przed rozpoczęciem biegu dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia. Skarga była zatem nieuzasadniona: dlatego uległa oddaleniu (por. postanowienie NSA I FSK 1803/11). Należy odnieść się do stanowisk przedstawionych przez strony. Jak zaznaczono, skarżąca nie domagała się jedynie zobowiązania organu do wydania decyzji, ale przede wszystkim aby Sąd wypowiedział się wiążąco dla organu na temat podstawy faktycznej i kierunku rozstrzygania sprawy. Tymczasem sąd nie mógłby zawrzeć takich wiążących wskazań lub ocen prawnych w wyroku uwzględniającym skargę. Podkreśla się powszechnie, że organ lub sąd orzekający w kwestii bezczynności stwierdza jedynie taki stan sprawy, w którym nie ma przeszkód do jej załatwienia i zobowiązuje właściwy organ do tego, natomiast całkowicie pomija problematykę pożądanego sposobu załatwienia sprawy. Skarżąca została na ten temat pouczona w uzasadnieniu postanowienia uwzględniającego zażalenie na bezczynność. Skarżąca nie mogła więc uzyskać zamierzonego rezultatu skargi. Nie miał oczywiście racji organ, że niedostarczenie przez skarżącą dowodów umożliwiających przynajmniej częściowe uwzględnienie jej wniosku, stwarza przesłankę dla załatwienia sprawy. Wniosek nie poparty wymaganymi dowodami uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Można dodać, że skarżąca zamiast dążyć poprzez wniesienie skargi do zmiany tego w pewnym sensie korzystnego dla niej nastawienia organu, powinna po prostu dołączyć wymagany operat szacunkowy. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca zleciła opracowanie ponadto dodatkowego operatu zawierającego osobno wycenę nieruchomości zabudowanej starym domem, o ile nawet organ z góry zapowiada, że dowodu tego nie uwzględni. Decyzja w tym zakresie niekorzystna dla skarżącej będzie przecież zapewne podlegała ocenie organu odwoławczego, który miałby wówczas do dyspozycji pełny wymagany materiał dowodowy. Jest istotne (art. 7, art. 149, art. 156 ust. 4 u.g.n. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i § 58 rozporządzenia wykonawczego Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 oraz wyrok I SA/Wa 1630/08), że wymóg dokonania aktualizacji operatu szacunkowego, bądź sporządzenia ponownej wyceny nieruchomości znajduje oparcie w ustawie i decyduje o mocy dowodowej tej opinii w czasie. Na marginesie można stwierdzić, że mimo przytoczonej zasady orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność (zakaz wypowiadania się na temat podstawy i kierunku załatwienia sprawy przez organ), jednak może nie być obojętne, czy poprzez uwzględnienie skargi zobowiązuje się organ dosyć jednoznacznie do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącego. W konsekwencji oceny stanu faktycznego sprawy nasuwa się opinia, że przewlekanie załatwienia sprawy wywołuje również sama skarżąca poprzez odmowę dostarczenia wymaganych przez organ operatów. Nie wiadomo wprawdzie w jaki sposób organ odwoławczy lub sąd administracyjny w przyszłości oceni odmowę organu przyjęcia operatu szacunkowego zawierającego alternatywne wyceny rzeczoznawcy majątkowego (wycena według wersji organu oraz wersji strony), chociaż jak się wydaje to takiego właśnie operatu powinien organ zażądać, to jednak korzystne w tym względzie oceny dla skarżącej i tak wywołają znaczące przedłużenie postępowania. Niewątpliwie rację miała skarżąca, że w postępowaniu organu można dopatrzeć się cech prowadzenia go przewlekle, jednak dotyczyło to głównie początkowych etapów postępowania. Okoliczność, że organ znajdzie się po zakończeniu nin. sprawy w stanie bezczynności nie miało obecnie znaczenia dla rozstrzygnięcia, o czym już była mowa. Jednak wymaga podkreślenia, że sama długość okresu trwania postępowania jeszcze nie świadczy o bezczynności (por. wyrok I OSK 711/11). Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.14.12.2012r.