II SAB/Wr 334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1700 (słownie: tysiąc siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. K. (dalej jako skarżący, strona skarżąca), wniósł w dniu 8 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w sprawie z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucając organowi naruszenie zasad i terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. zawnioskował o: 1/stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni; 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 3000 zł jako rekomensaty za bezczynność; 4/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wykazywała, że skarga jest uzasadniona, gdyż jej sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 19 listopada 2019 r. nie została załatwiona do chwili wniesienia skargi. Mimo upływu terminów ustawowych organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wydania decyzji, co wskazuje na naruszenie ar. 35, art. 36, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. a w konsekwencji także art. 6 i art. 7 k.p.a. W odczuciu strony można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa. Przyznanie sumy pieniężnej powinno stanowić swoistą rekompensatę za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych i za negatywne przeżycia spowodowane zachowaniem organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny, nie jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody w prowadzeniu postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 26 marca 2021 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie brak załatwienia sprawy i przewlekłość postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpatrzeniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z jej istoty (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA).Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Pomimo, że normatywnie bezczynność traktowana jest jako inna forma bierności organu niż przewlekłość postępowania, to w tym samym postępowaniu mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. - "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej i zmierza do doprowadzenia do wydania aktu lub podjęcia przez organ czynności. W przypadku zatem wniesienia skargi na bezczynność i na przewlekłość postępowania (albo na bezczynność lub na przewlekłość postępowania) w obydwu przypadkach sąd bada naruszenie terminowości prowadzenia postępowania występujące w tożsamym stanie faktycznym ujmowanym jako pewien przedział czasowy. Stanowisko to potwierdza praktyka sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na bezczynność lub na przewlekłość, czy na bezczynność i przewlekłość, to bez względu na sposób jej oznaczenia, czy zawarte w niej wnioski i przyjętą jej wstępną kwalifikację Sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Skargę strony określoną jako skarga na bezczynność lub przewlekłość należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. [...] oba te przejawy wadliwego prowadzenia postępowania mogą występować i łącznie i naprzemiennie w jednym postępowaniu" (tak NSA w sprawie II OSK 2400/19, CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez stronę skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde przekroczenie przez organ tych terminów oznacza, że pozostaje on w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).p Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że cechuje ją bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody za pośrednictwem poczty 14 listopada 2019 r., inicjując w tym dniu postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać więc trzeba dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należało, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku przez stronę skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia, w tym zmierzających do uzupełnienia pod względem formalnym. Tymczasem z akt wynika, że do chwili wniesienia skargi – a więc prawie przez 19 miesięcy - organ pozostawał bierny i nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Strona nie została nawet wezwana do osobistego stawiennictwa zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy. Skarżący wykazywał się natomiast aktywnością i z własnej inicjatywy stawił się osobiście w Urzędzie w dniu 28 stycznia 2021 r. uzupełniając wniosek w niezbędnym zakresie. Zachowanie strony nie spowodowało jednak aktywności procesowej organu. Do chwili wniesienia skargi, Wojewoda nie zweryfikował wniosku pod względem formalnym i merytorycznym, nie poinformował strony o stanie sprawy i nie wskazał przewidywanego terminu jej załatwienia, nie wystąpił także w trybie art. 109 ust. 1 ustawy do odpowiednich służb. W realiach niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona w terminach procesowych wynikających z k.p.a. a organ zaniechał zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania. Zachowanie takie nosi więc znamiona bezczynności. Wojewodzie można także postawić zarzut przewlekłości postępowania, charakteryzującej się w tym przypadku długotrwałym pozostawaniem w bezczynności, opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania oraz brakiem skoncentrowania czynności dowodowych. W istocie organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do efektywnego i sprawnego załatwienia sprawy. Trudno też mówić o dochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono nie tylko w terminie przewidzianym prawem ale także w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Brak jakiejkolwiek aktywności organu przez 19 miesięcy od złożenia wniosku, w tym nawet brak weryfikacji wniosku pod względem formalnym, świadczy o naruszeniu przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 105 ust. 2 ustawy). Sąd uwzględnił przy tym, że na mocy art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym uległy zawieszeniu oraz, że w art. 15zzs ust. 11 ww. ustawy wprowadzono tymczasową regułę, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w okresie zawieszenia terminów procesowych nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nawet jednak wyłączenie z okresu załatwiania sprawy wskazanego wyżej terminu nie może uwolnić organu od zarzutu bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Po odliczeniu ustawowego okresu zawieszenia terminów procesowych organ w sumie przez 17 miesięcy pozostawał całkowicie bierny i nie inicjował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy) oraz będącej jej następstwem bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym stopień jej skomplikowania, zakres stwierdzonego naruszenia prawa, całkowitą bierność organu po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia jak też postawę strony która wykazywała się aktywnością i nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki Sąd stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sprawa nie należy bowiem do skomplikowanych, wymagających czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów i powinno zmieścić się w ustawowo zakreślonych terminach. Rzecz jednak w tym, że organ w ogóle nie podejmował czynności procesowych ignorując składane przez stronę wnioski oraz nie wywiązując się z obowiązku zawiadomienia jej o przyczynach zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Brak podejmowania jakichkolwiek działań przez 17 miesięcy (odliczając ustawowe wstrzymanie terminów procesowych) świadczy nie tylko o rażącym naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.). Takie działanie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Powyższej oceny nie mogła zmienić argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana z lawinowym wzrostem wniosków pobytowych oraz brakami kadrowymi w wydziale Urzędu Wojewódzkiego, to na gruncie niniejszej sprawy wydłużenie czasu załatwienia wniosku strony skarżącej było tak znaczne i dalekie, że ww. okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia całkowitego zaniechania działania organu. Są to okoliczności procesowo obojętne a niezależnie od tego, nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności i przewlekłości. Braki kadrowe oraz wzrost wpływających spraw są przyczynami pozostającymi wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16 z dnia 29 maja 2019 r I OSK 2847/19). Nadto wskazywane przez Wojewodę trudności nie mają charakteru nagłego. Obowiązkiem organów państwowych jest zaś takie zorganizowanie pracy a także przeznaczenie takich sił i środków by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017r. II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16, z dnia 2 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16). Tym samym okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogły zmienić stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania oraz, że miały one charakter rażącego naruszenia prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Uwzględniają, że do dnia wyrokowania Wojewoda nie wykazał, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1700 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności w sprawie), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).