II SAB/Wr 41/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym skargi D. P. na bezczynność D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie żeliwnej magistrali tranzytowej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest bezczynność i przewlekłość D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. – dalej także jako: DWINB. Skarżący powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. Nr 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił skarżonemu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów w załatwieniu sprawy żeliwnej magistrali tranzytowej wodnej o przekroju 600 mm, przebiegającej pod należącym do niego budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] we wsi L. [...]. Według skarżącego, DWINB dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego, do którego prowadzenia organ został zobligowany pismem z dnia 4 lutego 2016 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym postępowaniu DWINB miał podjąć działania wyjaśniające oraz kontrolne, które miały na celu ustalenie i usunięcie ewentualnych nieprawidłowości, w tym w szczególności zweryfikowania zarzutu istnienia stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie DWINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia wydanego przez sąd, zobowiązanie DWINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, w przypadku uwzględnienia skargi - wydania orzeczenia czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu. Ponadto skarżący wniósł o przyjęcie na podstawie art. 106 p.p.s.a. istotnego dowodu w sprawie w postaci dyskietki CD, na której nagrano przeprowadzenie kontroli przez DWINB w dniu 25 marca 2016 r. Wniesienie skargi poprzedził następujący stan faktyczny. Skierowanym do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w Warszawie wnioskiem z dnia 7 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą w W. – działające w imieniu S. i D.P., zwróciło się z zapytaniem, tu cyt.: "do Ustawodawcy w imieniu Państwa S. i D. P., którzy są członkami naszej organizacji społecznej, której celami statutowymi są m.in. ochrona środowiska oraz przestrzeganie przepisów prawa w sprawie przebiegu magistrali tranzytowej wodnej o średnicy 600 mm wykonanej z żeliwa usytuowanej pod budynkiem jednorodzinnym w latach 1968-1971 i jej przebiegiem przez nieruchomość gruntową zabudowaną, do której właściciel lub użytkownik nie posiada tytułu prawnego, po przedstawieniu stanu faktycznego: 1. czy przebieg żeliwnej magistrali tranzytowej wodnej o średnicy 600 mm, która została wybudowana w latach 1968-1971 o ciśnieniu grawitacyjnym wynoszącym do 10 atmosfer pod domem jednorodzinny stanowi zagrożenie dla ich życia i zdrowia oraz mienia ?". W reakcji na powyższe pismo, po jego przekazaniu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej: GINB i zakwalifikowaniu jako skarga powszechna, GINB zwrócił się do DWINB o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości położonej w miejscowości L., dz. nr [...], w kontekście przebiegającej przez tę działkę magistrali wodnej, z jednoczesnym poleceniem powiadomią GINB oraz skarżących o wynikach kontroli oraz podjęcia - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa - stosownych działań kompetencyjnych w ramach nadzoru budowlanego. Stosownie do powyższych wytycznych, DWINB, po uprzednim zawiadomieniu właścicieli nieruchomości oraz właściciela magistrali wodnej pismem z dnia 7 marca 2016r., przeprowadził w dniu 25 marca 2016r. kontrolę magistrali wodnej o średnicy 600 mm przebiegającej przez działkę nr [...] w miejscowości L.. W wyniku powyższej czynności, przeprowadzonej przy udziale przedstawicieli właściciela magistrali wodnej oraz współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – S. i D. P. wraz z pełnomocnikiem, DWINB nie stwierdził nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego opisanego obiektu. W trakcie kontroli przedstawiciele właściciela magistrali okazali aktualne protokoły okresowych kontroli tego obiektu oraz oświadczyli, iż nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Pismem z dnia 30 marca 2016 r. DWINB przekazał GINB oraz skarżącym relację z czynności kontrolnych wraz z kopią protokołu kontroli i mapy zasadniczej. W piśmie tym organ wskazał na brak podstaw do podejmowania przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych w trybie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego. Nawiązując do pisma dnia 30 marca 2016 r. - pismem z dnia 16 czerwca 2016r. GINB zwrócił się do DWINB o poinformowanie o podjętych działaniach kompetencyjnych w ramach nadzoru budowlanego oraz o sposobie załatwienia skargi Stowarzyszenia A.. W odpowiedzi udzielonej w dniu 21 czerwca 2016 r. DWINB przedstawił przebieg działań podjętych przez ten organ. Niezależenie od tego poinformowano, że DWINB prowadził postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w Ś. z dnia 28 listopada 2014 r., nr [...] wydanej w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm, biegnącego od ujęcia wody w L. do P., w obrębie działki nr [...] w L.. W ramach tego postępowania DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w tej sprawie, w związku z brakiem znamion samowoli budowlanej. Skarga wniesiona na powyższą decyzję została oddalona przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., o sygn. akt II SA/Wr 315/15. Wyrok ten nie jest prawomocny, strona wniosła bowiem skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia 24 czerwca 2016 r. D. P. wniósł do GINB zażalenie na bezczynność DWINB w sprawie żeliwnej magistrali tranzytowej wodnej. Odpowiedzi na powyższe pismo - zakwalifikowane jako skarga powszechna - GINB udzielił w dniu 14 lipca 2016 r. GINB powołując się na wyniki kontroli z dnia 25 marca 2016r., uznał skargę za bezzasadną. Wskazał również na brak podstaw do ingerencji w tej sprawie na podstawie art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem, w szczególności aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a). Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza treść art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na mocy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Jeśli nie toczy się postępowanie administracyjne wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Możliwe jest także skarżenie bezczynności organu w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Ten przepis obejmuje bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym – podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 115). Nadto należy zauważyć, że z bezczynnością w sprawie administracyjnej mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i obowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie pozostaje zatem ustalenie, czy dokonane w imieniu skarżącego wystąpienie z dnia 7 stycznia 2016 r. i stanowiące jego pokłosie pismo GINB z dnia 4 lutego 2016 r. traktować należy jako zainicjowanie postępowania administracyjnego, w konsekwencji czy postępowanie zostało skutecznie wszczęte, tzn. czy doszło do wszczęcia postępowania rozumianego jako zdarzenie, od którego biegną terminy załatwienia sprawy administracyjnej i aktualizują się uprawnienia strony do udziału w tym postępowaniu. Nie budzi wątpliwości, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić nie tylko GINB ale każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania procesu inwestycyjnego pod kątem zgodności z obowiązującymi normami budowlanymi. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 81 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo budowlane). Jednakże z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie powinno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia. Dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tego adresata podmiotem praw i obowiązków (tak postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09). W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09). Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Taka sytuacja nie zaistniała w kontrolowanym przypadku. Pismem z dnia 30 marca 2016 r. DWINB - wskazując na ustalenia kontroli z dnia 25 marca 2016 r., poinformował skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Przyjdzie przy tym zauważyć, że wśród przepisów regulujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego brak jest podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego (postanowienie, decyzja) opartego jedynie na fakcie żądania przez skarżącą rozstrzygnięcia sprawy w takiej formie. Tym bardziej, że na skutek podjętych przez DWINB czynności kontrolnych z dnia 25 marca 2016 r., nie stwierdzono nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 62 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie można, zatem z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego, wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne (tak wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09). W sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy działu VIII K.p.a. Przyjdzie zatem stwierdzić, że skarga, o której stanowi art. 227 k.p.a., nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego - organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Odpowiednio - zgodnie z zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych - brak jest możliwości zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1589/12, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10, czy z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08). Wobec powyższego przyjąć należy, że złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez D.P. skarga kwestionująca w istocie zaniechanie wszczęcia z urzędu przez DWINB postępowania w sytuacji stwierdzenia - na skutek przeprowadzenia czynności wyjaśniających - braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rurociągu wodociągowego przebiegającego przez działkę nr [...] w miejscowości L., nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Na marginesie należy jeszcze zauważyć, że w realiach kontrolowanej sprawy brak również nie tyko wydania decyzji administracyjnej ale także postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, o którym jest mowa w art. 61a k.p.a. W tym zakresie należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2487/14, że organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, co w przedmiotowej sprawie DWINB uczynił. Mając zatem na względzie fakt, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, zasadnym jest odrzucenie złożonej przez D. P. skargi - stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt 2 sentencji, uzasadnione jest natomiast treścią art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który obliguje Sąd do zwrotu z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego.