II SAB/Wr 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Alicja Palus( spr.) Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. T. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie korekty błędnie przeprowadzonego rozgraniczenia nieruchomości zobowiązuje Wójta Gminy Z. do załatwienia sprawy z wniosku H.T. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości S.gmina Z. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy. H.T. skierował w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w T.– Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej podanie, w którym zwrócił się z uprzejmą prośbą o sprawdzenie poprawności sporządzenia mapy działek numer [...] i numer [...] położonych w S., których jest współwłaścicielem oraz sprawdzenie poprawności wyznaczenia granicy działki numer [...] i działek oznaczonych numerami [...]i[...] . W podaniu szczegółowo wyjaśnił z czego wynikają wątpliwości, co do prawidłowego wyznaczenia północno-wschodniej granicy (narożnika) działki numer [...] oraz prawidłowego wyznaczenia linii rozgraniczającej działkę numer [...]i działki oznaczone numerami [...] i[...]. Wnioskodawca przedstawił również w piśmie sposób, w jaki powinna być – w jego ocenie – dokonana korekta przebiegu wskazanych granic. W odpowiedzi na pismo Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Powiatowym w T. poinformował wnioskodawcę, że w celu wyjaśnienia wątpliwości co do przebiegu granic działek[...], [...], [...]i [...] położonych w obrębie S. należy zwrócić się do firmy lub jednostki geodezyjnej prowadzącej tego rodzaju prace lub złożyć wniosek do Wójta Gminy Z. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Stosując się do tego pouczenia H. T. zwrócił się w dniu [...] r. do Wójta Gminy Z. z pisemną prośbą o spowodowanie sprawdzenia poprawności rozgraniczenia działek [...] i [...] z działkami otaczającymi, które wskazane zostały w treści pisma. Wnioskodawca wyjaśnił również szczegółowo na czym – jego zdaniem – polegają nieprawidłowości z przebiegu poszczególnych granic. W piśmie skierowanym do H. T. w dniu [...] r. Wójt Gminy Z. oświadczył, że postępowanie rozgraniczeniowe zostanie przeprowadzone przez gminę na wniosek i koszt wnioskodawcy (tj. H. T.), w związku z czym należy wybrać i wskazać geodetę z uprawnieniami, który zostanie upoważniony do wykonania wszystkich czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Wójta Gminy Z. w piśmie z dnia [...]r. adresowanym do H. T. W dniu [...] r. Wójt Gminy Z. – działając na skutek sygnalizacji Geodety Powiatowego występującego z upoważnienia Starosty T. – postanowił wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe celem ustalenia przebiegu granic nieruchomości położonych w obrębie wsi S. na terenie gminy Z., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr[...] , AM-[...] – stanowiąca własność Gminy Z. z nieruchomościami oznaczonymi jako działka nr[...] , AM-[...] i [...], AM-[...]. W podstawie prawnej podjętego postanowienia wskazane zostały przepisy art. 30 i 32 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Wójt Gminy Z. podał m.in., że do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych został upoważniony Pracownik Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego O. – W. Spółka z o.o. –geodeta uprawniony J. B. – uprawnienia nr [...]. W dniu [...] r. H. T. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy Z., odnosząc ją do swojego pisma (prośby) skierowanego do tego organu w dniu [...]r. (data wpływu do organu). W skardze opisał czynności podjęte przez siebie w celu doprowadzenia do dokonania prawidłowego rozgraniczenia wskazywanych działek, a ponadto wyjaśnił, że dla wykazania dobrej woli wyraził zgodę na zawarcie z Wójtem Gminy ugody w sprawie granic działki[...], ale do chwili obecnej nie otrzymał kopii zgody, ani decyzji w sprawie zatwierdzenia ugody, a mimo to na podstawie niezatwierdzonej dokumentacji są prowadzone pomiary wytyczające drogę przy granicy tej działki. Skarżący zarzucił również, że w sprawie działki nr [...] uznano błąd geometry i przeprowadzono rozgraniczenie nieodpłatnie, natomiast jako warunek rozgraniczenia działek oznaczonych numerami [...] i [...] oraz[...] , a także działki gminnej [...] wskazywane jest poniesienie przez skarżącego kosztów tego rozgraniczenia, mimo iż za poprawność rozgraniczenia ponosi odpowiedzialność Wójt Gminy. W piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Wójt Gminy Z. wyjaśnił, że skarżący otrzymał w terminie określonym w kpa odpowiedź na każdy złożony wniosek, zatem brak jest podstaw do uznania skargi za zasadną. Ponadto podał, że H.T. nie wskazał dotychczas upoważnionego przez siebie geodety celem dokonania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego dla działek nr [...] oraz [...] i[...], a także działki nr [...] stanowiącej własność Gminy. Przekazując odpowiedź na skargę Wójt Gminy Z. nie przekazał Sądowi akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wskazać, że kierując skargę do rozpoznania przyjął, iż w sprawie nie miał zastosowania tryb określony w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą przewidzianą w art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przed wniesieniem skargi do sądu, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art.35 lub ustalonym zgodnie z art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z treści art. 33 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości przekazanie sprawy sądowi. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozgraniczenia ustawodawca nie przewidział postępowania drugoinstancyjnego, ani organu administracji publicznej wyższego stopnia właściwego do jego przeprowadzania, przekazując kompetencje odwoławcze sądowi powszechnemu. Niewątpliwie zażalenie to jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ustawy, lecz warunkiem jest, aby środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Tryb ten nie ma zatem zastosowania, w przypadku gdy w bezczynności pozostaje organ, nad którym w postępowaniu administracyjnym nie ma organu wyższego stopnia. Jeżeli natomiast w sprawie będącej przedmiotem skargi nie są przewidziane środki zaskarżenia, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, lub bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że tryb ten ma jednak zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli nie dotyczy skarg na decyzję administracyjną lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06, Lex nr 188512 i z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 777/06, niepublikowane oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 6/06, Lex 222061; z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 131/08, Lex nr 489247; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 1533/06, Lex nr 417719). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka m.in. w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów wg wskazanego wcześniej kryterium tzn. pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia : 8 grudnia 2004r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/04, Lex 175324; 8 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; 5 maja 2006r., sygn. akt VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; 4 kwietnia 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 111/06, Lex nr 338/87, 21 grudnia 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827). W sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Sąd – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – zobligowany jest ustalić, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej - organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę lub w inny sposób kończącej postępowanie. W rozpoznawanej sprawie H.T. domagał się od dnia [...] r. od Wójta Gminy Z. dokonania poprawnego rozgraniczenia działek o wskazanych numerach ewidencyjnych. Podstawę materialnoprawną czynności procesowych, w tym orzeczniczych w sprawie o takim przedmiocie stanowią przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Należą one do sfery prawa administracyjnego, a ich stosowanie następuje przy uwzględnieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami graficznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, a dokonują go wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Z kolei w przepisach art. 30 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wskazano, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, przy czym z urzędu przeprowadza się postępowanie przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Ponadto stosownie do przepisu art. 31 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Czynności te zostały szczegółowo uregulowane w omawianym akcie. Istotne jest również, że przepis art. 33 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że: "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron". Ustawodawca w ust. 2 art. 33 określił również obligatoryjne czynności poprzedzające wydanie decyzji. Jednocześnie postanowił, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. (art. 34 ustawy). W rozpoznawanej sprawie H.T. złożył wniosek, o którym mowa w przywołanym wcześniej przepisie art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, kierując w dniu [...] r. do Wójta Gminy Z. prośbę o dokonanie rozgraniczenia wskazanych nieruchomości. W tym dniu – (data wpływu do organu) – stosownie do przepisu art. 61 § 3 kpa nastąpiło wszczęcie postępowania w tej sprawie, co obligowało właściwy organ do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 kpa w sposób merytoryczny lub niemerytoryczny. Z akt sprawy, na podstawie których zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Wójt Gminy Z. do dnia rozpoznania skargi nie wydał decyzji w sprawie, nie załatwił sprawy w inny sposób dozwolony przepisami prawa, nie podjął czynności w trybie art. 36 kpa, ani nawet nie przeprowadził postępowania w sprawie. Niewątpliwy jest również upływ terminów określonych w przepisie art. 35 kpa, wcześniej powoływanym, a zwłoka organu nie znajduje legalnego uzasadnienia. Zważyć przy tym należy, że w przepisach prawa materialnego i w przepisach procesowych brak jest podstaw prawnych do obciążania wnioskodawcy kosztami postępowania rozgraniczeniowego oraz żądania od niego wskazania geodety, który zostanie upoważniony do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. Wójt Gminy Z. w swoich pismach z dnia [...]r. i z dnia [...] r. kierowanych do H. T. również nie wskazał podstawy prawnej mogącej uzasadnić prezentowane w sprawie stanowisko. W ocenie Sądu w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i przedstawionych warunkach prawnych należy uznać, że Wójt Gminy Z. powinien był po doręczeniu wniosku H. T. w dniu [...]r. podjąć czynności procesowe w ustawowo wymaganej formie i załatwić sprawę w sposób określony w art. 104 kpa, przestrzegając terminów ustanowionych w przepisie art. 35 § 1 - § 3 kpa. Zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi. Wobec okoliczności przedstawionych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 149 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wyjaśnić ponadto należy, że zobowiązując organ do wydania decyzji Sąd nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia ani o zasadności merytorycznej żądań wnioskodawcy. H.B. 27.05.2010r.