II SAB/Wr 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego. I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w Powiecie W. grzywnę w wysokości 1.000 (słownie: jeden tysiąc złotych); IV. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. Z. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej PINB), w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...], w miejscowości J. w gminie K. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w dniu 12 października 2012 r. skarżący wystąpił do PINB o sprawdzenie legalności posadowienia budynków gospodarczych i garażu na granicy działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z jego nieruchomością. Pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r., PINB wezwał inwestora przedmiotowej zabudowy do przedłożenia posiadanej dokumentacji budowlanej. Odpowiedź na powyższe wezwanie udzielona została w dniu 30 kwietnia 2013 r. W dniu 11 czerwca 2013 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...]. W dniu 5 października 2013 r. E. Z. skierował do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W efekcie PINB pismem z dnia 18 września 2013 r. wyznaczył na dzień 30 października 2013 r. oględziny nieruchomości. W dniu 7 listopada 2013 r. do organu wpłynęło postanowienie DWINB uznające zażalenie na bezczynność złożone przez E. Z. i wyznaczające PINB termin 30 dni na załatwienie sprawy. Termin ten upływał w dniu 8 grudnia 2013 r. Pomimo powyższego postanowienia, PINB w dniu 7 listopada 2013 r. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i ustalił nowy termin jej zakończenia do dnia 14 stycznia 2014 r. Kolejną czynnością organu, było wystąpienie z dnia 12 grudnia 2013 r. skierowane do PINB w D. o udzielenie pomocy prawnej i przesłuchanie w charakterze świadka poprzedniej właścicielki nieruchomości na okoliczność dokonanej rozbudowy. W dniu 13 stycznia 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął protokół przesłuchania świadka przekazany przez PINB w D.. W dniu 20 stycznia 2015 r. do PINB w Powiecie W. wpłynęła skarga E. Z. na bezczynność tego organu skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2015r. organ poinformował zaś strony o zakończeniu postępowania, pouczając o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i następnie w dniu 11 lutego 2015 r. wydał decyzję nakazującą właścicielom działki nr [...] rozbiórkę samowolnie rozbudowanych części budynku gospodarczego tj. murowanego pomieszczenia gospodarczego, wiaty gospodarczej oraz wiaty garażowej. W skardze na bezczynność PINB w Powiecie W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, E. Z. zarzucił organowi naruszenie art. 12, art. 35 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy i wniósł o: zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni; zobowiązanie PINB do ukaranie dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za naruszenia; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenia prawa nie było rażące – mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu; zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na dzień wniesienia skargi organ nie wydał żadnego aktu pomimo, że termin wyznaczony przez organ II instancji do załatwienia sprawy upłynął ponad rok temu, jak też, upłynął termin bezpodstawnie przedłużony przez PINB do dnia 14 stycznia 2014 r. Tym samym bezsprzecznie doszło do rażącego naruszenia wskazanych na wstępie przepisów k.p.a., co uzasadniania wniesienie skargi. Odwołując się do orzecznictwa skarżący zauważył, że nawet gdyby doszło do wydania stosownego aktu na dzień orzekania przez sąd, to konieczne jest zbadanie, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania a następnie do oceny, czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie wywodząc, że jest ona bezpodstawna skoro wydał decyzję kończącą postępowanie oraz czyniącą zadość przepisom i żądaniom E. Z.. Zauważył także, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy związany z faktem tzw. długotrwałego procesu budowlanego, zmuszony był do podjęcia dodatkowych czynności mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego, dla dokładnego określenia zakresu dokonanej rozbudowy, czasu jej wykonania i osoby inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "u.p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej. Sprawy te – jak wynika z normy prawa materialnego - załatwiane są w formie decyzji administracji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a. Przepisy procesowe stanowią także o terminach załatwienia spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W niniejszej sprawie tak rozumiana bezczynność zaistniała. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. bezsprzecznie uchybił bowiem terminom określonym w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ zignorował również termin załatwienia sprawy wyznaczony przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a nawet wyznaczony przez siebie, czym naruszył także art. 36 k.p.a. Z akt administracyjnych jasno wynika bowiem, że pomimo iż organ otrzymał sygnalizację dotyczącą zaistnienia samowoli budowlanej w październiku 2012r., to postępowanie w tej sprawie wszczął z urzędu dopiero w dniu 11 czerwca 2013 r. W świetle przywołanych wcześniej przepisów, załatwienie sprawy powinno zatem nastąpić najpóźniej do dnia 11 sierpnia 2013 r. W tym terminie organ nie podjął jednak czynności procesowych ani nie zawiadomił strony o przyczynach niedochowania terminów kodeksowych i nie ustalił nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero na skutek zażalenia na bezczynność, wniesionego przez skarżącego, organ podjął kolejne czynności procesowe i wyznaczył termin oględzin na dzień 30 października 2013 r. Sprawa nie została również zakończona w terminie wyznaczonym przez DWINB (tj. do dnia 8 grudnia 2013 r.) jak też w terminie określonym przez sam organ ( tj do 15 stycznia 2014 r.). Istotne przy tym jest, że od dnia 13 stycznia 2014 r. PINB dysponował już dokumentacją konieczną dla wydania decyzji. Przez kolejny rok, bez żadnej uzasadnionej przyczyny PINB nie podjął jednak w sprawie działań. Dopiero skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zmobilizowała go do zakończenia postępowania i wydania w dniu 11 lutego 2015 r. decyzji rozstrzygającej sprawę. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi organ bezsprzecznie pozostawał w bezczynności ponieważ nie wydał aktu kończącego postępowanie w sprawie, jak też nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki oraz o ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy. Skarga w chwili jej wniesienia była więc zasadna. Wskazać w tym miejscu należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to na podstawie akt sprawy i to według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia. Z tego też względu przy rozpoznaniu niniejszej skargi, Sąd musiał uwzględnić, że już po jej wniesieniu ale jeszcze przed rozprawą, PINB wydał decyzję kończącą postępowanie. Tym samym cel skargi na bezczynność został osiągnięty a Sąd na podstawie art. 161 § 3 u.p.p.s.a zobligowany był umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Niwelacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 przywołanej ustawy, co potwierdzają także liczne orzeczenia sądów (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wa 207/13 i inne dostępne w CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszym składzie przyjął, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie i bezdyskusyjnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażąca musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się zatem, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13 i inne; CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Powracając na grunt zawisłej sprawy zaakcentować raz jeszcze należy, że organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym niezbędnym dla załatwienia sprawy już w dniu 13 stycznia 2014 r. Pomimo tego, przez ponad rok nie podejmował żadnych czynności procesowych - nawet nie wskazał innego terminu załatwienia sprawy. Zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwala z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 k.p.a. Naruszenie przepisów art. 35, art. 36 i art. 37 oraz art. 12 k.p.a., jest zatem oczywiste i bezdyskusyjne. W okolicznościach niniejszej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, gdyż trudno dopatrzyć się jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla zwlekania z wydaniem decyzji przez ponad rok. W dalszej kolejności należy zauważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 u.p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r., przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3 389,90 zł.. Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość ustalonej grzywny mieści się w podanych wyżej granicach. Sąd miarkował ją, uwzględniając długość pozostawania w bezczynności, brak jakichkolwiek wyjaśnień przyczyn zwłoki w podjęciu czynności wyjaśniających, fakt podjęcia czynności procesowych po wszczęciu postepowania administracyjnego dopiero na skutek skargi ale również i to, że po wniesieniu skargi organ wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze w punkcie pierwszym wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 u. p.p.s.a. W pkt II i III wyroku orzeczono zaś stosownie do art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Postanowienie zawarte w punkcie czwartym sentencji wyroku oparto natomiast o przepis art. 200 u.p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.