III SA/Wr 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kwotę 476 (czterysta siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].09.2017 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na K. M. (dalej: strona, skarżąca) w wysokości [...] zł i nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy przeprowadzono kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy, podczas której strona okazała licencję na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób wydaną w dniu [...].04.2010r., z terminem ważności do dnia [...].10.2037r. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez stronę obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Kontrolą objęto okres od dnia [...].06.2016r. do dnia [...].06.2017r. Zgodnie z okazanymi dokumentami, przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał średnio 13 kierowców. Ustalenia kontroli utrwalono protokołem z dnia [...].08.2017 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. Z 2016 r., poz. 1907 ze zm.): lp. 6.3.6.4 - brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty końcowej użytkowania wykresówki, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 50 złotych za brak każdej danej. lp. 5.4 - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, sankcjonowane karą pieniężną: za skrócenie o czas do jednej godziny w wysokości 50 złotych oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę w wysokości 100 złotych; lp. 6.2.1 - nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5000 złotych. lp. 6.3.8 - okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 300 złotych za każdą wykresówkę; lp. 2.1 - wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych. Po rozpatrzeniu odwołania - w którym strona podniosła zarzuty odnośnie naruszenia z lp. 6.2.1 i Ip. 2.1 – organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnośnie naruszenia z lp. 6.3.6.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ powołał art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r, w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.2.2014,s.1). Organ odwoławczy po przeprowadzeniu ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że przedsiębiorca okazał do kontroli wykresówki kierowcy: -L. L. z dni: [...].11.2016r., [...].11.2016r., [...].11.2016r., [...].11.2016r., na których brak jest wpisów dotyczących miejsca końcowego używania wykresówki. Kara za powyższe wynosi 200 złotych. -K. C. z dnia [...].11.2016r., na której brak jest wpisów dotyczących miejsca końcowego używania wykresówki. Kara za powyższe wynosi 50 złotych. -C. P. z dnia: [...].04.2016r., na której brak jest wpisów dotyczących miejsca końcowego używania wykresówki. Kara za powyższe wynosi 50 złotych. Kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny w łącznej wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Odnośnie naruszenia z lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ powołał się na przepisy dotyczące tygodniowego okresu odpoczynku tj. art. 4 lit. h) i i) art. 8 ust. 1, 6 i 7-9 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, s.1). Podkreślił, że skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 50 złotych i skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 100 złotych. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności okazanych przez przedsiębiorcę wykresówek, grafików pracy kierowców oraz danych cyfrowych z kart kierowców i tachografów cyfrowych (uwzględniając błędy lub zdarzenia w postaci braku napięcia) stwierdził, że kierowca: S. B. skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 1 godzinę i 50 minut, Z. S. skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 12 godzin i 55 minut, Z. B. skrócił tygodniowy czas odpoczynku o 2 godziny i 8 minut. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Odnośnie naruszenia z lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ wskazał art. 34 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 300 złotych za każdą wykresówkę. Organ odwoławczy na podstawie analizy wykresówek stwierdził, że przedsiębiorca okazał do kontroli wykresówki kierowcy E. D. z dni: [...].10.2016r., [...].10.2016r., [...].12.2016r., na odwrocie których kierowca wpisał adnotację, iż tachograf uległ awarii. Okazane wykresówki nie zawierają zapisów czasu jazdy, przerw i odpoczynków odbieranych przez kierowcę. Natomiast z zapisu odręcznego dokonanego przez kierowcę wynika, że w tym okresie wykonywał on przewozy używając trzech wykresówek, na których nie rejestrował wszystkich danych o okresach aktywności. Odnośnie naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ powołał art. 34 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5.000 złotych. Po przeprowadzeniu analizy danych cyfrowych z kart kierowców oraz danych cyfrowych z pojazdów o nr rej: [...],[...],[...], organ odwoławczy, zważył, iż kara pieniężna za naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, o którym mowa w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. przypisana jest do kierowcy, a nie jednostki pojazdowej. Redakcja przepisu lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. nakazuje interpretować powyższy przepis, jako nierejestrowanie określonych elementów na karcie kierowcy. Stosownie do przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia 165/2014 oraz poprzednio obowiązującego rozporządzenia 3821/85 każda karta ma charakter imienny i jest wydawana na jednego kierowcę. Oznacza to, że przepis lp. 6.2.1 sankcjonuje nierejestrowanie na jednej konkretnej oznaczonej imiennie karcie kierowcy. W związku z powyższym przy ustalaniu wielokrotności popełnienia naruszenia decydującą zmienną jest ilość kierowców, którzy nie używali swoich kart zgodnie z przepisami prawa niezależnie od tego ile razy się tego dopuścili bądź tego w ilu pojazdach popełnili naruszenie. Bezspornym jest, co wynika z danych cyfrowych, iż ww. pojazdami strona wykonywała przewozy bez rejestracji aktywności na karcie kierowcy. Organ podkreślił, że strona w treści odwołania jak również w piśmie z dnia [...].09.2017r., wskazuje jedynie fakty lecz nie popiera ich żadnymi dowodami potwierdzającymi, iż podniesione okoliczności faktycznie miały miejsce. Brak jest dowodów na okoliczność użyczania pojazdów, czy też dokumentacji z serwisów. Odnośnie naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ powołał art. 4 pkt 7 i pkt 9 i art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wskazał, że przez przewóz regularny rozumie się publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2015 r. poz. 915 ze zm.), przy czym przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym. Wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym to kara pieniężna w wysokości 8.000 zł. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedsiębiorca od dnia [...] stycznia 2016r., świadczy usługi transportu osób dla przedsiębiorcy "A" sp. z o.o. Zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie osób na linii regularnej K. – S. – B. W. "B" ważne od [...].03.2017 r. wskazuje, iż do dnia wydania zezwolenia strona wykonywała przewóz osób bez wymaganego zezwolenia. Powyższy fakt potwierdzają także znajdujące się w aktach faktury wystawiane przez stronę za wykonane na rzecz ww. spółki usługi transportowe. W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób. Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania A. S., T. J., M. Ś. i W. M., organ odwoławczy wskazał, iż działanie takie jest niecelowe, bowiem organ I instancji zgromadził wszystkie dowody i w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności mające znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Przesłuchania ww. osób nie wniosłyby nowych okoliczności do sprawy a jedynie przedłużyłyby toczące się postępowanie. Naruszenia, które zostały stwierdzone i ujawnione w protokole kontroli są oczywiste i nie budzą wątpliwości. Wskazano, iż to strona wywodząc pewne okoliczności faktyczne winna poprzeć je stosownymi dowodami. Strona nie przedłożyła żadnych dokumentów dotyczących napraw pojazdów, jazd serwisowych czy też umów świadczących o fakcie użyczania pojazdów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, wskazuje na naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 127, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 dalej K.p.a.) poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, brak należytej i niezależnej oceny ustalonego w toku kontroli stanu faktycznego oraz kwalifikacji prawnej naruszeń. W ocenie strony w sprawie nie podjęto wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego jej wyjaśnienia poprzez ograniczenie czynności dowodowych i pominięcie okoliczności, w których ustawodawca unijny dopuszcza odstąpienie od stosowania określonych przepisów. Zdaniem strony zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia. Strona zarzuca przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz niekierowanie się zasadą słuszności interesu strony oraz rozstrzygania zaistniałych wątpliwości na jej korzyść. W ocenie strony nie uzasadniono należycie podstawy nałożenia kary pieniężnej za naruszenie opisane pod lp. 6.2.1, lp. 6.3.8 i lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Strona zarzuca, że w treści zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia dlaczego uchylono decyzję organu I instancji i nałożono karę pieniężną w innej wysokości. Zdaniem strony zmiana ta chyba dotyczyła uchylenia dwóch kar z Ip.6.2.1 i nałożenia dodatkowo dwóch kar z Ip.6.3.8. złącznika do ustawy. Strona zarzuciła także, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania. Strona podkreśla, że w załączniku do protokołu organ w poz. 11,12 i 13 wskazał na rzekome jazdy autobusów od 4 do kilkudziesięciu minut, pomijając jej wyjaśnienia, że do pojazdów wsiadają pracownicy firmy, których zadaniem jest sprawdzenie stanu technicznego i sanitarnego autobusu oraz zatankowanie pojazdu z firmowego lub zewnętrznego dystrybutora. Zarzuca brak ustalenia charakteru przejazdów autobusów oraz stwierdzenia, czy wykonujący przejazdy kierowcy mieli obowiązek używania tachografów. Zdaniem strony w zakresie nałożenia kary Ip.2.1 organ nie ustalił, czy charakter przewozów świadczonych przez skarżącą miał charakter regularny. Zdaniem strony charakter tych przewozów miał charakter okazjonalny bowiem budowanie linii regularnej wymaga czasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz.1066) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że od decyzji administracyjnych w szczególności dotyczących nakładania kar administracyjnych, wymagana jest precyzja i pełna zgodność z przepisami prawa procesowego. Musi bowiem być absolutnie jasne, czy i w jakim zakresie decyzja jest prawomocna oraz co i w jakim zakresie jest przedmiotem kontroli instancyjnej. Stwierdzić należy, że przepisy u.t.d. wyraźnie wskazują, że etapem początkowym postępowania jest jedna kontrola, a etapem końcowym jest jedna kara. Wysokość tej kary po jednej kontroli podlega ustawowemu ograniczeniu, a to sprawia, że wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle związane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli. Z poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny prawa wynika koncepcja niepodzielności decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09, wyrok NSA z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/11, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Zauważyć należy, że przedmiotem omawianej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku sprawy zostaje na stronę nałożona kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli. Skoro decyzja taka jest niepodzielna, to zadaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wynikającym z art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., było rozpatrzenie odwołania strony w całokształcie sprawy i w ramach jej dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli strona zakwestionowała zasadność objęcia karą tylko niektórych uchybień, zaś co do innych nie wniosła zastrzeżeń, organ II instancji najczęściej nie musi w tym zakresie prowadzić szczegółowego postępowania. Powinien jednak wskazać, że niektóre z zarzucanych naruszeń nie są kwestionowane, zatem kary jednostkowe za te naruszenia brane pod uwagę przy obliczeniu kary końcowej są niesporne. Dostrzeżenie błędów w decyzji, także takich, których strona sama nie dostrzegła powinno, zgodnie z zasadą ogólną, prowadzić do ich korekty z zastrzeżeniem respektowania zakazu reformationis in peius. Zatem kwestionowanie w odwołaniu tylko niektórych składników kary, ani nie powoduje uprawomocnienia się decyzji co do pozostałych naruszeń, ani nie ogranicza zakresu kontroli organu II instancji. Kontrola ta przy decyzji niepodzielnej, obejmuje całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze (por. NSA sygn. akt II GSK 1516/15). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie stwierdzonych uchybień w zakresie naruszenia z lp. 6.3.6.4, lp. 5.4 (które to naruszenia nie są przez stronę kwestionowane) oraz lp.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie naruszenia z lp. 6.3.6.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ prawidłowo powołał art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że brak jest w okazanej wykresówce kierowcy L. L., K. C. oraz C. P. wpisów dotyczących miejsca końcowego używania wykresówki. Odnośnie naruszenia z lp. 5.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ prawidłowo powołał się na przepisy dotyczące tygodniowego okresu odpoczynku art. 4 lit. h) i i) art. 8 ust. 1, 6 i 7-9 rozporządzenia (WE) 561/2006. Z przepisów tych wynika, że skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 50 złotych i skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 100 złotych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z okazanych przez przedsiębiorcę wykresówek, grafików pracy kierowców oraz danych cyfrowych z kart kierowców i tachografów cyfrowych (uwzględniając błędy lub zdarzenia w postaci braku napięcia) wynika, że kierowcy S. B., Z. S. oraz Z. B. skrócili tygodniowy czas odpoczynku. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał natomiast dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Strona nie przedłożyła żadnych dowodów podważających ustalenia organów obu instancji w tym zakresie. Za bezzasadny należy uznać także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania w zakresie stwierdzonego naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Według przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów, przy czym stosownie do treści art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 cyt. ustawy, przewóz regularny - to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.). Podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 725/10 wskazać należy, że dokonując interpretacji definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy odnieść się do definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Niemniej wskazać należy, że definicja legalna "przewozu regularnego" może budzić pewne usprawiedliwione wątpliwości, których niewątpliwie nie sposób wyjaśnić tylko i wyłącznie na gruncie wykładni językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej, a także w zupełnym oderwaniu od prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego. W ocenie Sądu podkreślić nadto należy, że dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia - w dosłownym rozumieniu tego słowa - wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 cyt. ustawy (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny (w:) wyrok z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05, nie publik.; podobnie: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1105/06). Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów) - patrz wyrok WSA o sygn. akt VI SA/Wa 718/2006. Wbrew twierdzeniom skargi ustalony stan faktyczny i bierna w tym zakresie postawa skarżącej wskazuje, że strona wykonywała przewóz osób bez wymaganego zezwolenia od dnia [...].01.2016 r. do [...].03.2017 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca od dnia [...] stycznia 2016r., świadczyła usługi transportu osób dla przedsiębiorcy "A" sp. z o.o. Natomiast wymagane zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie osób na linii regularnej K. – S. – B. W. "B" posiadała od [...].03.2017 r. Oznacza to, że do dnia wydania zezwolenia strona wykonywała przewóz osób bez wymaganego zezwolenia. Powyższy fakt potwierdzają także znajdujące się w aktach faktury regularnie wystawiane przez stronę za wykonane na rzecz ww. spółki usługi transportowe, oświadczenie skarżącej oraz rozkład jazdy. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów które podważałyby ustalenia organu, że doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób. Z powyższego wynika zatem, że wykonywany przez skarżącą przewóz w opisanych powyżej warunkach po pierwsze odbywał się cyklicznie, a po wtóre z przewozu tego miała korzystać tylko i wyłącznie określona grupa osób tj. pracownicy zatrudnieniu przez ww spółkę. Strona skarżąca, podważając ustalenia dotyczące statusu spornych przewozów osób – nie wskazała na czym ma polegać jej zdaniem brak regularności przejazdów. W konsekwencji należy - zdaniem Sądu - uznać, iż dokonana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji interpretacja przepisów prawa krajowego została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu w zakresie stwierdzonych naruszeń odnośnie lp. 6.2.1 oraz lp. 6.3.8 badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja w tym zakresie wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. Konsekwencją obowiązywania zasady prawdy obiektywnej jest m.in. regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy w zakresie naruszenia z lp. 6.2.1 oraz lp. 6.3.8 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nie dochował, a zaskarżona decyzja, naruszając poza art. 7 k.p.a. także art. 107 § 3 k.p.a., została zredagowana w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę prawidłowości jej osnowy. Wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. GITD w treści zaskarżonej we wskazanym zakresie nie uzasadnił dlaczego uchylono decyzję organu I instancji i nałożono karę pieniężną w innej niższej wysokości. Organ odwoławczy nie wskazał jakie nieprawidłowości organu I instancji spowodowały, że konieczne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i obniżenie kary z 20.000 zł do kwoty 15.850 zł. Z zaskarżonej decyzji wynika tylko, że organ odwoławczy dokonał odmiennych od organu I instancji wyliczeń kary w zakresie naruszenia lp. 6.2.1 oraz lp. 6.3.8 załącznika do ustawy, lecz nie wiadomo jakimi przesłankami się kierował. Decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli Sądu. Ponadto organ odwoławczy w zakresie naruszenia lp. 6.2.1 nie tylko nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, lecz nie wskazał także w dostatecznym zakresie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W konsekwencji analizując wszystkie prawne i faktyczne okoliczności sprawy, organ odwoławczy winien był m.in. rozważyć zarzuty odwołania, a następnie ustosunkować się do nich odpowiednio wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności strona podkreśliła, że w załączniku do protokołu organ w poz. 11,12 i 13 wskazał na rzekome jazdy autobusów od 20 do kilkudziesięciu minut, pomijając jej wyjaśnienia, że przejazdy te dokonywane były przez pracowników firmy, których zadaniem jest sprawdzenie stanu technicznego i sanitarnego autobusu oraz zatankowanie pojazdu z firmowego lub zewnętrznego dystrybutora. Strona wskazywała, że dysponuje umowami użyczenia autobusów. Zarzuca brak ustalenia charakteru tych krótkotrwałych przejazdów pojazdów oraz zbadania, czy wykonujący przejazdy osoby miały obowiązek używania tachografów. Organ nie odniósł się do tych twierdzeń, wskazując jedynie, że przesłuchanie świadków jest niecelowe, bowiem organ I instancji zgromadził wszystkie dowody i w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności mające znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Ustanowiona w art. 7 Kpa i doprecyzowana w art. 77 § 1 Kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 371). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu organ w tym zakresie uchybił powyższym przepisom. Skoro skarżąca podnosiła w odwołaniu, że posiada dowody świadczące o tym, że zakwestionowane przejazdy ujęte w poz. 11,12 i 13 protokołu kontroli były przejazdami zwolnionymi ze stosowania tachografu (przejazdy prywatne, niezwiązane z prowadzoną działalnością, serwisowe lub w celu zatankowania pojazdu) organ powinien w pierwszej kolejności odnieść się do przepisów normujących tę kwestię, w dalszej kolejności umożliwić stronie przedstawienie tych dowodów, a następnie jeżeli to będzie konieczne do wyjaśnienia sprawy rozważyć możliwość przeprowadzenia dowodów z przesłuchania wskazanych przez stronę świadków. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji będzie miał na uwadze, że uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią (art. 107 § 1 pkt 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego), a treść uzasadnienia decyzji musi spełniać wymogi określone prawem - art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 8 art. 9 oraz art. 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają procesowy obowiązek rozpoznania i odniesienia się do żądań i argumentacji zawartej w kierowanym do nich podaniu (art. 9 w związku z art. 61 § 1 i art. 63 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Brak w uzasadnieniu decyzji szerszego indywidualizującego wywodu na temat ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie – w szczególności w zakresie dotyczącym lp. 6.2.1. i lp. 6.3.8 - oraz ich oceny prawnej, co stanowi o naruszeniu prawa, które nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości wydanej decyzji zarówno stronie postępowania, jak i sądowi administracyjnemu. Taka sytuacja powoduje, że przeprowadzenie oceny legalności wydanej decyzji w zakresie zastosowania prawa materialnego może być niemożliwe, co przesądza o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości i właściwie, wnikliwie przedstawić nieprawidłowości organu I instancji, które skutkują zmniejszeniem kary pieniężnej w zakresie lp. 6.2.1. i lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz w zakresie naruszenia lp. 6.2.1. ww załącznika ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy oraz odnieść się do zarzutów odwołania. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.