III SA/Wr 31/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o, w W. na uchwałę Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych D. oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi A sp. z o.o. w W. (dalej jako spółka) jest uchwała Rady Miejskiej D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych D. (dalej jako uchwała). Przedmiotową uchwałą Rada Miejska D. ustaliła przebieg istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych D., zgodnie z wykazem dróg gminnych stanowiących załącznik nr 1 uchwały oraz planem sytuacyjnym, stanowiącym załącznik nr 2 uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi D. Jako podstawę prawną przyjęcia uchwały wskazano art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako u.d.p.). § 3 uchwały zawierał zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) stwierdził nieważność § 3 uchwały Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowy zapis narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm., dalej u.o.a.n.). Uchwała, której przedmiotem jest przebieg dróg gminnych, nie kreuje bowiem żadnych praw i obowiązków skierowanych do nieokreślonego kręgu adresatów. Nie zawiera zatem norm powszechnie obowiązujących i jako taka nie może zostać uznana za prawo miejscowe lecz stanowi wyraz kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. Jak wskazał dalej Wojewoda D., art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w terminie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt przewiduje termin dłuższy. Z kolei art. 13 ust. 2 i 10 u.o.a.n. przewidują, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu i organ gminy. Inne akty prawne tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Takim przepisem zaś nie jest art. 7 ust 3 u.d.p. W związku z tym, zdaniem organu nadzoru uchwała Rady Miejskiej D. weszła w życie z dniem jej objęcia. Spółka pismem z dnia [...] r. wezwała Radę Miejską D., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa polegającego na utrzymaniu w obrocie uchwały z dnia [...] r. W ocenie spółki akt ten nie zawiera żadnych postanowień dotyczących jego wejścia w życie, czy publikacji, zwłaszcza wobec faktu, że w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego § 3 uchwały utracił moc obowiązującą ex tunc i nie może stanowić podstawy procedowania przez organy Gminy D. i wydawania na ich podstawie indywidualnych rozstrzygnięć. Wskazała przy tym, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], nałożona została na nią kara w wysokości 60 [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej [...], ul. generała W.A., bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z powyższym spółka zarzuciła uchwale z dnia [...] r. Rady Miejskiej D., nr [...]: - naruszenie art. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz § 43 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.) poprzez brak zamieszczenia w uchwale regulacji określającej jej datę wejścia w życie oraz zasad publikacji uchwały. W uzasadnieniu wniosku spółka podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie umocowania rady gminy wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 ust. 3 u.d.p. i stanowi akt prawa miejscowego, który zawiera normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest w związku z tym aktem prawa miejscowego i podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa - art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dalej spółka powołując się na art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wskazała, że czas wejścia w życie uchwały powinien być w niej określony wyraźnie. Niejasne lub nieprecyzyjne sformułowanie przepisu określającego ten moment lub też całkowity brak takiego przepisu rodzi niepewność jego adresatów, co do chwili powstania praw, czy obowiązków wynikających z podjętego aktu. Dlatego zawarcie takiego przepisu w uchwale jest niezbędne z uwagi na skutki jakie może rodzić. Zdaniem spółki, wobec stwierdzenia przez Wojewodę D. nieważności zapisu § 3 uchwały, jej treść nie tylko nie określała chwili wejścia w życie, ale i sposobu ogłoszenia uchwały. Obowiązek w tym zakresie wynika zaś wprost z § 43 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej. Ogłoszenia zaskarżonej uchwały nie mogło zastąpić jej zamieszczenie na stronie BIP Gminy, wraz z adnotacją o uchyleniu w całości § 3 rzeczonej uchwały i o wejściu w życie z dniem przyjęcia. Takie działanie pozbawione było bowiem podstaw a przepis o wejściu w życie winien być zamieszczony w samej uchwale. Braki w tym zakresie przesądzają zatem o nieważności całości uchwały. Spółka zauważyła, że podmiot zobowiązany do prowadzenia stron BIP Gminy D. nie zapewnił w przypadku zaskarżonej uchwały oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia oraz zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji. Ponadto informacje już zamieszczone należy ocenić jako nierzetelne, a to z uwagi na to, że wskazują jako moment ogłoszenia aktu okres poprzedzający o blisko miesiąc samo wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę D. Na koniec spółka stwierdziła, że funkcjonowanie w porządku prawnym uchwały, która nie zawierała terminu wejścia w życie i nie została opublikowana, narusza wprost jej interes prawny. Uchwała stała się bowiem podstawą wydania rozstrzygnięcia o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. generała W. A., domniemanej drogi gminnej nr [...]. Zarzuciła, że w pierwszym rzędzie uprzednio nie zapadła uchwała o włączeniu przedmiotowej ulicy do kategorii dróg gminnych zgodnie z wymogami art. 7 ust. 2 u.d.p. Po drugie wobec braku przepisów określających termin wejścia w życie, zaskarżona uchwała nie może stanowić podstawy wiążących ustaleń. W skardze na uchwałę Rady Miejskiej D. spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego: - art. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz § 43 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ze zm.) poprzez brak zamieszczenia w przedmiotowej uchwale regulacji określającej jej datę wejścia w życie oraz zasad publikacji uchwały; - art. 7 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez podjęcie uchwały przez Radę Miejską D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D., podczas gdy w stosunku do ul. A. w D. nie została podjęta uprzednia uchwała o zaliczeniu ul. A. do kategorii dróg gminnych zgodnie z wymogami art. 7 ust. 2 u.d.p. Wskazując na powyższe spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a) oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 ust. 3 u.d.p. i stanowi związku z tym prawo miejscowe, podlegające obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Spółka podkreśliła, że czas wejścia w życie uchwały powinien być w niej określony wyraźnie a niejasne lub nieprecyzyjne sformułowanie przepisu określającego ten moment lub też całkowity brak takiego przepisu rodzi niepewność jego adresatów, co do chwili powstania praw lub obowiązków wynikających aktu. W rezultacie stwierdzenia przez Wojewodę D. nieważności zapisu § 3 uchwały, treść tej regulacji nie tylko nie określa chwili wejścia w życie, ale i sposobu ogłoszenia uchwały. Obowiązek zamieszczenia w uchwale przepisu określającego termin jej wejścia w życie wynika wprost z § 43 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ze zm.). Obowiązek ten nie może być zrealizowany poprzez zamieszczenie na stronach BIP Urzędu Miasta fragmentu uchwały (bez załączników) wraz z adnotacją o uchyleniu w całości § 3 rzeczonej uchwały i o dacie wejścia w życie (dzień podjęcia). Samo zamieszczenie treści uchwały na stronie BIP nie może zastąpić jej ogłoszenia. Tożsame zarzuty dotyczą w ocenie spółki załączników do uchwały. Spółka zauważyła przy tym, że strona BIP Urzędu Miejskiego D. nie spełnia wymogów o których mowa w art. 8 ust. 6 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), bowiem brak jest oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia oraz zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji. Jak dalej spółka argumentowała, Wojewoda D. jako organ nadzoru nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej postanowień uchwały rady w zakresie przepisów określających datę jej wejścia w życie i nie może podjąć, sprzecznie z postanowieniami uchwały, innej procedury niż przewidzianej dla oznaczenia daty wejścia w życie aktu. Spółka wskazała również, że ustalenie przebiegu drogi jest odrębną, od określonego w art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, czynnością organu gminy, dokonywaną dopiero po wydaniu uchwały o zaliczeniu do tej kategorii. Samo ustalenie przebiegu dróg gminnych mocą uchwały rady gminy nie jest aktem nadającym określonej działce drogowej status drogi gminnej. W niniejszej zaś sprawie uchwała dotycząca zaliczenia ul. A. w D. do kategorii dróg gminnych nie została w ogóle podjęta. Na koniec spółka stwierdziła, że niewątpliwie funkcjonowanie w porządku prawnym uchwały, która nie zawierała terminu swego wejścia w życie i nie została opublikowana, spowodowało naruszenie jej interesu prawnego. Na podstawie tego aktu Burmistrz D. błędnie bowiem ustalił, że spółka dokonała zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. Generała W.A., bez zezwolenia zarządcy drogi, i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. działając w imieniu Rady Miejskiej D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego i nie podlega w związku z tym publikacji w Dzienniku Urzędowym a wchodzi do obrotu prawnego z dniem jej podjęcia. Co prawda brak zapisu w treści samej uchwały o dacie jej wejścia w życie, po stwierdzeniu nieważności § 3 uchwały przez Wojewodę, stanowi uchybienie zasadom techniki prawodawczej, lecz samo w sobie nie wywołuje nieważności aktu. Zarówno bowiem w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że w takim przypadku uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zauważył ponadto, że ul. generała W.A. została zaliczona w poczet dróg lokalnych miejskich w oparciu o rozporządzenie nr [...] Wojewody W. z dnia 10 lutego 1994 r. a następnie, na podstawie art. 103 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133., poz. 872), stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Wreszcie podniósł, że zaskarżona uchwała nie stanowi podstawy prawnej decyzji [...] z dnia [...] r. w sprawie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za zajęcia pasa drogi. W odpowiedzi na skarg wniesiona o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w terminie. W dalszej kolejności konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08) innymi słowy uchwała nierozstrzygająca w żaden sposób władczo o prawach czy obowiązkach skarżącego nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( wyrok NSA z 17 września 2014 r., I OSK 1095/14). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy podkreślić, że twierdzenie strony skarżącej, zgodnie z którym zaskarżona uchwała została podjęta na błędnej podstawie prawnej i nie została w sposób prawidłowy ogłoszona, nie stanowi argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała – niezależnie od oceny jej legalności – narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, że treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności – po stwierdzeniu legitymacji – sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Podkreślić przy tym należy, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07). Podkreślić ponadto należy, że także twierdzenia Spółki, zgodnie z którymi funkcjonowanie w porządku prawnym uchwały, która nie zawierała terminu swego wejścia w życie i nie została opublikowana, spowodowało naruszenie jej interesu prawnego bowiem na podstawie tego aktu Burmistrz D. błędnie ustalił, że spółka dokonała zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ul. Generała W.A., bez zezwolenia zarządcy drogi, i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości [...] zł. nie stanowią o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej. Jak wskazano bowiem na wstępie, legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę jest podmiot, który wykaże, że doszło do naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała natomiast żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony przedmiotową uchwałą i które to naruszenie bezpośrednie w sposób władczy wpłynęło negatywnie na jej sytuację. W szczególności strona skarżąca nie skonkretyzowała w jaki sposób wskazywana przez nią wadliwość publikacji tej uchwały wpływa na jej sytuację w związku z nałożeniem na spółkę kary za zajęcie pasa drogowego. Problem publikacji uchwały, czy ewentualnie wadliwej podstawy prawnej przy uchwaleniu ustawy ustalającej przebieg drogi nie narusza interesu prawnego strony, spółka zajmując część nie nalężącego do niej gruntu zdawała sobie sprawę, że zajęcie takie musi wymagać od strony uzyskania określonych pozwoleń. Spółka ma też prawo nie zgadzać się z nałożoną na nią karą kwestionując decyzję, na podstawie której ją nałożono. Skoro zatem skarżąca Spółka nie wykazała, że nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, a jedynie wskazywała na sprzeczność z prawem tego aktu, to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku z powodu braku legitymacji skargowej, a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.