III SA/Wr 542/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości. Wobec skarżącej Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...], wystawionych przez Wojewodę D., obejmujących należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia, nałożonych na nią w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych u dzieci. Zawiadomieniem z 13 lutego 2018 r. nr [...], doręczonym zobowiązanej 21 lutego 2018 wraz z odpisami tytułów wykonawczych organ zajął jej wynagrodzenie za pracę. Pismem z 26 lutego 2018 r. zobowiązana wniosła na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) – dalej: u.p.e.a. zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne, twierdząc, że nie doszło do doręczenia stronie postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz tytułów wykonawczych. Stwierdziła też, że grzywnę nałożono na nią bezpodstawnie, bowiem organ nie wszczął skutecznie postępowania egzekucyjnego, jako że nie zostały jej doręczone tytuły wykonawcze. Organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela z wnioskiem o zajęcie stanowiska w zakresie złożonych zarzutów oraz zawiesił postępowanie egzekucyjne. Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], w którym uznał złożony zarzut za nieuzasadniony. Stwierdził, że wbrew twierdzeniu strony, postanowienia o nałożeniu grzywny zostały jej prawidłowo doręczone w trybie art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a. Z kolei zawiadomienie o zajęciu wraz z kopiami tytułów wykonawczych w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym zostało skarżącej doręczone 21 lutego 2018 r. Po wniesieniu przez skarżącą zażalenia na ww. postanowienie wierzyciela, ten, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał własne postanowienie w mocy, ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze Naczelnik Urzędu Skarbowego w L., postanowieniem z [...]r., znak [...] uznał za nieuzasadniony zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny podkreślił, że w zakresie podniesionego zarzutu wypowiedź wierzyciela była dla organu egzekucyjnego wiążąca. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązana wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 6, 7, w zw. z art.77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. Ponownie podniosła, ze nie doszło do skutecznego doręczenia postanowień o nałożeniu grzywny jak i tytułów wykonawczych i jego zdaniem, prowadzone postępowanie z tej przyczyny nie powinno było być wszczęte. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego ze względu na nieistnienie obowiązku zapłaty grzywny. Zarzuciła organowi naruszenie art. 43 w związku z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.), podtrzymując zarzut, że postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostało zobowiązanej skutecznie doręczone i nie weszło do obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej organ naruszył tym samym art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., uznając za niezasadny zarzut nieistnienia obowiązku. Twierdzenie o nieistnieniu obowiązku skarżąca uzasadniła brakiem doręczenia jej postanowień o nałożeniu grzywny. Wskazała, że dowodu doręczenia przesyłki zawierającej ww. postanowienie nie wynika, czy zostały spełnione warunki doręczenia zastępczego, o jakim mowa w art. 44 k.p.a. – nie wynika z niego bowiem, czy doręczyciel podjął próbę doręczenia pisma dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Niezależnie od powyższego ponowiła zarzut, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane bez wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego za przedmiot obowiązek niepieniężny, gdyż nie został jej doręczony tytuł wykonawczy wydany w tym postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało zatem wydane poza ramami jakiegokolwiek postępowania. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl z kolei art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.:Dz.U z 2018 r., poz. 1302., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z powołanym art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a., kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takich zaś zalicza się właśnie zaskarżone postanowienie. Rozstrzygając w tym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1); odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2); określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3); błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6); brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (pkt 7); zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8); prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9); niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy (pkt 10). Podniesiony przez skarżącą zarzut oparty został o przesłankę wskazaną w art. 33 § 1 pkt 1 - nieistnienie obowiązku. Podstaw do postawienia tego zarzutu skarżąca upatruje w fakcie braku doręczenia jej postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydanego w postepowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku niepieniężnego, w oparciu o które to postanowienie wystawiony został następnie tytuł wykonawczy i wszczęto postępowanie egzekucyjne dotyczące egzekucji należności pieniężnej. Podnosi także zarzut braku podstaw do wydania postanowienia o grzywnie w celu przymuszenia, wskazując na brak skutecznego wszczęcia postepowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku niepieniężnego. W myśl art.34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Zgodnie z treścią art.34 § 2 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. W myśl art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W świetle powyższych regulacji, pozyskanie przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela w kwestii podniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zarzutów, jest koniecznym wymogiem w postępowaniu egzekucyjnym. W przypadku oparcia zarzutów na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., wypowiedź wierzyciela ( którym w rozpatrywanej sprawie jest D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.) jest przy tym wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia samodzielnie postępowania wyjaśniającego co do istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu, a w konsekwencji nie może zakwestionować stanowiska wierzyciela w tym zakresie. Zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Stanowisko wierzyciela wyrażone w postanowieniu podlega natomiast merytorycznej ocenie sądu administracyjnego badającego zasadność skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim trzeba rozróżnić kwestie prawidłowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku niepieniężnego (dopełnienia obowiązku szczepienia dziecka) i związanej z tym kwestii podstaw do wydania postanowienia o grzywnie w celu przymuszenia od kwestii zasadności wszczęcia i prawidłowości prowadzenia postepowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku pieniężnego (realizacji grzywny). Badanie dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postepowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku niepieniężnego oraz zastosowanych w nim środków ( grzywna) wykracza bowiem poza ramy przedmiotu postępowania dotyczącego egzekucji należności pieniężnych z tytułu nieuiszczonej grzywny. Stronie w służyły w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku niepieniężnego środki zwalczania bezpodstawnej egzekucji (zarzuty, wniosek o umorzenie egzekucji), podobnie jak środki skierowane na zastosowany środek egzekucyjny ( zażalenie na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a.). Wskazać na należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dotyczy to także obowiązku pieniężnego nałożonego w innym postępowaniu egzekucyjnym. Z powyższego wynika, że organ egzekucyjny nie mógł badać ani merytorycznej trafności postanowienia o nałożeniu grzywny (zasadności dochodzonego obowiązku) , ani też wymagalności zobowiązania pieniężnego w nim określonego. Przez "wymagalność" decyzji rozumieć należy możliwość jej wykonania, tj. egzekwowania. Ta ostatnia przesłanka wiąże się natomiast m.in. z kwestią prawidłowego doręczenia postanowienia o grzywnie. Analizowanie prawidłowości doręczenia tych aktów, oznacza w konsekwencji badanie, czy zobowiązanie w kwocie określonej postanowieniem stało się wymagalne. Tego zaś zabrania organowi egzekucyjnemu art. 29 § 1 u.p.e.a. Kwestia dopuszczalności badania w postępowaniu egzekucyjnym prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie wyraził pogląd, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej: NSA): z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 1887/14; z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1032/14; z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1576/12; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2383/11; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1221/11; z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1378/08; z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 172/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie jednak o powyższego zauważyć należy, że wierzyciel odniósł się do podniesionego przez skarżącą zarzutu nieistnienie obowiązku, uznając go za niezasadny i wyrażając ocenę o prawidłowym doręczeniu skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. (fikcja doręczenia) postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarówno organ i strona są przy tym zgodne co do tego, że tytuły postanowienia o nałożeniu grzywny doręczone były stronie wraz z tytułami wykonawczymi dotyczącymi postepowania egzekucyjnego, w którym nałożono na nią grzywnę. Załączone do akt kopie potwierdzeń odbioru potwierdzają stanowisko Postanowienia D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., ze postanowienia nr [...] i [...] z dnia [...] r. zostały wysłane do zobowiązanej za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., nie zostały przez nią odebrane, pomimo podwójnego awizowania (18 i 26 września 2017 r.). W obu przypadkach doręczenia wyglądały tak samo. Przesyłki, zawierające postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zostały zwrócone po 14 dniach od pierwszego doręczenia, tj. w dniu 3 października 2017 r. Stąd też prawidłowo organ uznał, że zgodnie z art. 44 k.p.a. doręczenie nastąpiło dnia 3 października 2017 r. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście (art. 42 k.p.a.) lub innej osobie wskazanej w ustawie (art. 43 k.p.a.), doręczyciel składa pismo na okres 7 dni w urzędzie pocztowym i równocześnie umieszcza zawiadomienie o tym na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu widocznym przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, doręczyciel pozostawia powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Pismo uważa się w takim wypadku za doręczone z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu (art. 44 § 4 k.p.a.). Nietrafna jest też argumentacja skarżącej, ze brak jest dowodów prób doręczenia pisma dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Dowodem jest adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, w którym określono kolejność podejmowanych czynności. Doręczyciel pozostawia awizo, jeżeli nie był w stanie doręczyć pisma na zasadzie doręczenia zastępczego innej niż adresat osobie, z oczywistych więc względów odbywa się to bez udziału tych osób. Tym samym organ egzekucyjny zasadnie prowadził egzekucję administracyjną na podstawie wymienionych na wstępie tytułów wykonawczych z dnia 18 grudnia 2017 r., obejmujących nieuiszczone przez skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Z tego względu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.