III SAB/Wr 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] r. P. D. (zwany dalej skarżącym) wniósł na podstawie art. 221 i 227 k.p.a. – skierowaną do Starosty Ś. – skargę na urzędników Starostwa Powiatowego, w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wniosku skarżącego o rejestrację pojazdu. W odpowiedzi, wicestarosta poinformował skarżącego, że jego skarga została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwanego dalej SKO), które prowadzi postępowanie jako organ II instancji na skutek złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji administracyjnej odmawiającej rejestracji pojazdu. Pismem z [...] r. skarżący, powołując się na art. 37 § 2 k.p.a., wniósł do SKO zażalenie na przewlekłość postępowania w rozpatrywaniu jego skargi przez Starostę Ś. SKO, w odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] r. wskazało, że skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Podkreśliło, przywołując postanowienie NSA z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, że w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu. Nie godząc się z tym stanowiskiem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność SKO w rozpatrywaniu jego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ś. w zakresie rozpoznania jego skargi na urzędników starostwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji sądu administracyjnego określają przepisy art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemnych interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Z powyższego wynika, że o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można mówić wtedy, gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., tj.: decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi na akt nienależący do niego skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (§ 1). Organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Celem instytucji zażalenia, unormowanej w art. 37 § 1 k.p.a, jest likwidacja bezczynności organu administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego. Wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego, na podstawie powołanego przepisu, stanowi także warunek formalny dla późniejszej możliwości wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego. Skarga w takim przypadku dotyczyć jednak może wyłącznie bezczynności organu I instancji. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. powinno przybrać formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 8 lutego 1995 r. sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39 r., z 13 marca 2001 r. sygn. akt I SAB 246/00 LEX 78952, wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 ONSA 2002/4/144 oraz z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w tym także na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 5 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 21/09, postanowienie WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 3413 – dostępne w CBOSA). Niezależnie od powyższego, na marginesie należy dodać, że również podniesione w skierowanym do SKO zażaleniu kwestie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA z: 1 marca 2010r., sygn. akt II OSK 478/09, 25 lutego 2009 r., sygn. akt. II OSK 241/09 oraz 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07 – dostępne w CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg z art. 227 k.p.a. nie podlegają zatem kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego (por. postanowienia NSA z: 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2621/12, 24 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 960/13, 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1760/12, 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2742/12, dostępne w CBOSA). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Niedopuszczalna jest więc w konsekwencji również skarga na bezczynność w tym zakresie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną.