IV SA/Wr 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Legnicy na uchwałę Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 sierpnia 2011 r. Nr IX/48/2011 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Legnickie Pole oddala skargę. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Legnicy wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy Legnickie Pole, nr IX/48/2011, z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Legnickie Pole, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o., poprzez ustalenie łącznej i stałej opłaty w wysokości 0,37 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, za pierwszą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu i 0,10 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, za rozpoczętą każdą następną godzinę za realizację wszystkich zajęć obejmujących zadania opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne bez wyodrębnienia rodzaju zajęć świadczonych przez przedszkole i wskazania konkretnej wysokości opłaty za poszczególne świadczenia, w wyniku czego, nie wypełnia w całości delegacji przyznanej jej ustawą do ustalenia opłat za świadczenia. W motywach uzasadnienia powyższej skargi podano, że w § 2 ust. 1 uchwały uchwalono, że za zajęcia dydaktyczne wychowawcze i opiekuńcze przekraczające wymiar 5 godzin dziennie ustala się opłatę w następujący sposób: • za pierwszą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu 0,37% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, • za pozostałe godziny 0,10 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W uchwale tej ustalono zatem jedną stałą opłatę za wszystkie zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze świadczone przez przedszkole w pierwszej godzinie przekraczającej bezpłatny 5 godzinny wymiar zajęć. Wprowadzono także jedną stałą opłatę za wszystkie zajęcia świadczone przez przedszkole publiczne w pozostałych godzinach przekraczających 6 godzinny wymiar zajęć. W uchwale tej dokonano zróżnicowania opłat za świadczenia przedszkoli wyłącznie według kryterium czasu, świadczonych usług. Nie dokonano natomiast wyszczególnienia rodzaju zajęć prowadzonych w tym czasie przez przedszkole i zróżnicowania wysokości opłat w zależności od charakteru danych świadczeń. Uchwała o takiej treści nie wypełnia w całości delegacji ustawowej przyznanej Radzie Gminy do stanowienia miejscowego prawa. Uchwała w takiej treści narusza w sposób istotny przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei przepis art. 6 ust.1 pkt 2 stanowi, że przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z brzmienia przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika więc, że organ gminy jest uprawniony do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Świadczenia te podlegają opłacie w wysokości ustalonej przez gminę, o ile są realizowane w czasie, przekraczającym 5 godzin dziennie. Omawiany przepis przy ustalaniu przez gminę opłat nie wprowadza kryterium ustalania odpłatności w zależności od tego, czy mieszczą się w podstawie programowej, a według kryterium czasu świadczonych zajęć. Wskazuje na to powołanie się w art. 14 ust. 5 u.s.o. wyłącznie na przepis art. 6 ust.1 pkt 2 u.s.o. W przepisie tym jest wyłącznie mowa, o czasie realizowania bezpłatnego nauczania przez przedszkole publiczne, bez odwołania się do realizowania w tym czasie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Realizowanie podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest warunkiem jakie musi spełnić przedszkole publiczne i jest określone w przepisie art. 6 ust.1 pkt 1 u.s.o. W treści przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. ustawodawca stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia. Użycie w liczbie mnogiej terminów "opłat" i "świadczenia" wskazuje, że organ samorządowy jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wskazania w uchwale wysokości opłaty za każde zindywidualizowane świadczenie przedszkola. Przepis nie uprawnia organu samorządowego do wprowadzenia jednej opłaty za wszystkie usługi łącznie. Postanowienie uchwały ustalające jedną opłatę za nauczanie, wychowanie i opiekę, w skład których wchodzą zajęcia, które przecież przynależą do różnej kategorii w zakresie ich trudności wskazują, że nie jest ona racjonalnie skalkulowana po względem finansowym, co narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 35/11 przyjął, że niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w zależności od oferowanych przez nie usług, tak aby było wiadomo z czego wynika kwota za konkretną usługę. Wysokość opłaty musi być określona racjonalnie, stosownie do charakteru i jakości danego zajęcia oraz musi być prawidłowo skalkulowana pod względem ekonomicznym. Tak wypowiedział się m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. sygn. II SA/Go 705/09, Lex nr 531624, sygn. akt II SA/Go 531/10, Lex nr 707359. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 639/12 zgodził się z poglądem Sądu I instancji w ocenie, którego określenie wysokości opłaty jako stałej bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze: realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego, - które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów zajęć. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie I OSK 2315/11 stwierdził, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy (...). Opłata stanowi instytucje prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W przedmiotowym wyroku, Sąd oceniając uchwałę organu samorządowego stwierdził, (...) że w treści uchwały (...) należało dokładnie określić za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie (...). Ustalenie przez Radę gminy opłaty na sztywnym poziomie, bez niezbędnego skonkretyzowania zakresu płatnych usług i bez zróżnicowania opłaty od charakteru i rzeczywistych kosztów oferowanych usług (...) stanowi oczywiste naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy. Gmina realizując uprawnianie do ustalania wysokości opłat powinna wypełniać je w sposób ścisły i kompleksowy. Jest to akt prawa miejscowego zobowiązujący rodziców do ponoszenia ciężarów finansowych. Jej adresaci winni zatem znać wysokość opłat za każde świadczenie przedszkola. Regulacja uchwały, w której brak jest ustalenia konkretnej opłaty i pozostającego z nią w związku, konkretnego świadczenia, za które opłata jest należna narusza w sposób istotny przepis art. 14 ust. 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Legnickie Pole wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że art. 14 ust. 5 u.s.o. nie wymaga wprost, by uchwała na nim oparta wymieniała rodzaje świadczeń przekraczających minimum programowe wychowania przedszkolnego. Organizacja przedszkola przesądza o niezasadności dokonania podziału zajęć. Otóż Przedszkole Publiczne w Legnickim Polu zorganizowane jest w taki sposób, aby dzieci pozostające w placówce dłużej niż 5 godzin miały zapewnioną obsługę przez nauczyciela. Nauczyciele pracują na dwie zmiany, przy czym każdy z nauczycieli pracuje maksymalnie 5 godzin dziennie (pełny wymiar etatu). Nauczyciel za swoją pracę otrzymuje jednakowe wynagrodzenie (jego wysokość zależy od stopnia awansu zawodowego), niezależnie od tego czy wykonuje je w ramach programu czy w czasie zajęć ponadprogramowych, a także niezależnie od tego jakiego rodzaju są to zajęcia (opiekuńczo-wychowawcze, sportowe, imprezy okolicznościowe, zajęcia terapeutyczne czy profilaktyczne). Ponadto rodzaj zajęć wybiera sam nauczyciel, często dostosowując go do dzieci, jakie pozostają w przedszkolu na czas ponadprogramowy. Wskazano na jeszcze jeden argument przemawiający za tym, iż rozróżnienie zajęć i ustalenie dla nich zróżnicowanych opłat jest niemożliwe. Mianowicie, projektowana zmiana do ustawy, wprowadzająca dotację dla gmin, nadal przewiduje zapis: "wysokość opłat za nauczanie, wychowanie i opiekę prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki" przy czym wprowadza nowy zapis, że wysokość tych opłat nie może być wyższa niż 1,00 zł za godzinę pobytu. Projektowane zapisy świadczą o tym, że ustawodawca w dalszym ciągu nie widzi konieczności ustalenia opłat za konkretne świadczenia, a jedynie za pobyt w placówce, w której realizowane są zajęcia wychowawcze, opiekuńcze i dydaktyczne, i to w różnym czasie. Udzielanie dotacji na takich zasadach, tzn. uzależniając płatność jedynie od faktu pobytu dziecka w przedszkolu, pozwala domniemywać, iż ustawodawca godzi się na to, aby gmina pobierała opłaty z tytułu samego pobytu dziecka w przedszkolu, bez związku z rodzajem przeprowadzanych zajęć. Takie domniemanie wiąże się z przedstawionym wcześniej argumentem o braku możliwości wyliczenia opłaty za poszczególne rodzaje zajęć realizowanych w przedszkolu. O ile kalkulacja opłaty za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu jest pod względem rachunkowym możliwa do przeprowadzenia (co Rada Gminy uczyniła ustalając opłatę za pobyt ponadprogramowy), o tyle krok dalszy, tj. skalkulowanie opłaty z uwagi na rodzaj zajęć, jest w dalszym ciągu niemożliwe. Ażeby wyczerpać przedmiotową problematykę, podano, iż wyróżnienie poszczególnych rodzajów zajęć nie jest racjonalne, bowiem z samej podstawy programowej nie wynika dokładnie ilość i rodzaj zajęć jakie mają być przeprowadzone w przedszkolu. W praktyce funkcjonują jedynie pewne zalecenia co do proporcji zagospodarowania czasu pobytu dziecka w przedszkolu, w ujęciu tygodniowym, ale i to pozostaje w dyspozycji nauczyciela. Chcąc zastosować się do wskazań skarżącego, Rada Gminy mogłaby wskazać w uchwale wszystkie możliwe rodzaje zajęć, ale i tak wszystkie one kosztowały by tyle samo. Wobec powyższego, w ocenie organu, biorąc pod uwagę sytuację faktyczną, tj. sposób organizacji przedszkola publicznego, organ mógł ograniczyć się jedynie do określenia odpłatności za nauczanie, wychowanie i opiekę wykraczające poza minimum programowe. W przedstawionych okolicznościach brak było uzasadnienia dla wyodrębniania w uchwale rodzajów poszczególnych zajęć, które podlegają opłacie, ale i wysokości samych opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 u.s.o. zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do postanowień art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. określającego ramy tych świadczeń. W aktualnym (od 1 września 2010r.) stanie prawnym, opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.) dzienny czas pracy przedszkola, przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne byty świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu - świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013, I OSK 1581/12, internetowa Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo- dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Wbrew stanowisku Prokuratora zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Oplata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Z postanowień ust. 2 § 1 uchwały wyraźnie wynika, iż opłata uzależniona jest od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można byłoby mówić jedynie w sytuacji, gdyby ustalona została nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Nie jest również trafny pogląd Prokuratora dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty - stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (zob. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12. Należy zauważyć, że zaaprobowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko przyjęte we wskazanym wyroku NSA zaczyna dominować w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, por. np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2013 r., IV SA/Gl 611/12, z dnia 22 marca 2013 r., IV SA/Gl 441/12, w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r., IV SA/Po 178/13). W niniejszej sprawie ustalona opłata, za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym obligatoryjny wymiar zajęć, ma charakter symboliczny. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza go w sposób istotny z przyczyn wskazanych wyżej. Z przytoczonych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił.