IV SA/Wr 127/17

|Sygn. akt IV SA/Wr 127/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 17 sierpnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r., sprawy ze skargi A. M.-B., na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S., z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej, , stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia;, zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu, kosztów postępowania sądowego., , , Burmistrz Miasta i Gminy S. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, poz. 1579) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz.1943, 1954, 1985) odwołał A. M. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 1 im. [...] w S. bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu podał, że w dniu 22 listopada 2016 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. wpłynęła uchwała Nr [...] Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr 1 im. [...] w S. z dnia 21 listopada 2016 r. w sprawie wniosku o odwołanie A. M. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 im. [...] w S. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i uwzględnieniu stanowisk Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców, Rady Szkoły i Związku Nauczycielstwa Polskiego, Burmistrz Miasta i Gminy S. w dniu 5 grudnia 2016 r. zwrócił się do D. Kuratora Oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie odwołania A. M. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 im. [...] w S. Po uzupełnieniu przez Burmistrza dokumentów, D. Kurator Oświaty pismem WRE.554.136.2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy S w dniu 19.12.2016 r.), poinformował Burmistrza, że opiniuje pozytywnie wniosek w sprawie odwołania A. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr 1 im. [...] w S. w trybie art.38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. skarżąca wezwała Burmistrza Miasta i Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa, zarządzenia nr [...] poprzez uchylenie tego aktu prawnego z uwagi na jego wydanie niezgodnie z obowiązującymi przepisami o systemie oświaty zwłaszcza art. 38. W uzasadnieniu powyższego wezwania podała, że odwołanie dyrektora w czasie roku szkolnego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty musi być uzasadnione szczególnie ważnymi okolicznościami. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Akcentuje się, że pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Decyzja Burmistrza jest pochopna i bezzasadna. Nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia w świetle przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto nie wystąpiły żadne zdarzenia nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą. Nie ma też jakichkolwiek obiektywnych przesłanek do przyjęcia, że dalsze sprawowanie przez skarżącą funkcji godziłoby w interes publiczny. W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz Miasta i Gminy S. – w piśmie z dnia 13 stycznia 2017 r., stwierdził, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] zostało podjęte zgodnie z prawem. Zainteresowana w dniu 7 lutego 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy S. skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...]. Zarzuciła, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty, zwłaszcza z art. 38 ust. 1 pkt 2. Uzasadniając skargę podała, że poza wskazanymi w zaskarżonym zarządzeniu okolicznościami, które przytoczyła w całości, Burmistrz nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów pod jej adresem. Wskazała treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Powtórzyła w całości zarzuty zawarte w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 stycznia 2017 r. Dodała, że nie została poinformowana o fakcie wysłania pisma do Kuratora Oświaty, ani o treści prośby o opinię i wyrażenie zgody na odwołanie. Nie została też zapoznana z pismem D. Kuratora Oświaty pozytywnie opiniującym odwołanie zainteresowanej z funkcji Dyrektora. Wskazała też, że orzecznictwo sądów administracyjnych daje podstawę do uznania, że tylko nadzwyczajna i ponad przeciętna przeszkoda w sprawowaniu stanowiska dyrektora szkoły może stanowić o prawnie uzasadnionym odwołaniu dyrektora szkoły z funkcji, w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, to przedmiotowe zarządzenie nie spełnia wymogów określonych prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej zarządzenie nie musi zawierać żadnych zarzutów skierowanych do dyrektora, lecz musi wskazywać, jakie okoliczności wskazują na przypadek szczególnie uzasadniony. Wynika to wprost z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podał, że skarżąca była w jawnym konflikcie z rodzicami dzieci uczęszczającymi do szkoły oraz gronem pedagogicznym, o czym było głośno w mediach. 365 rodziców dzieci wystąpiło do organu założycielskiego o odwołanie skarżącej, również Rada Pedagogiczna Szkoły podjęła uchwałę wnioskującą o odwołanie skarżącej. Wskazał na uchybienia skarżącej, których dopatrzył się organ. Podał, że z ustaleń prowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego potwierdzono większość zarzutów wynikających z uzasadnienia uchwały Rady Pedagogicznej. Organ zebrał w powyższej sprawie bogaty materiał dowodowy i obiektywnie go rozpatrzył. Znajduje to wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia. Fakty, na podstawie których oparł się organ wydając zarządzenie o odwołaniu dyrektora, znalazły odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu, pomimo, iż z żadnego z przepisu nie wynika, że zarządzenie powinno posiadać jakiekolwiek uzasadnienie. Podał, że skarżąca jest skonfliktowana ze wszystkimi istniejącymi organami, podejmowała czynności uniemożliwiające, wbrew ustawie powołanie organu szkoły – nie wykonywała zaleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W tej sytuacji powstał stan, który faktycznie uniemożliwiał normalne funkcjonowanie szkoły. Jedynym sposobem umożliwiającym zapewnienie prawidłowego jej funkcjonowania było natychmiastowe odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to sąd w oparciu o pkt 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium oceny legalności zarządzenia organu gminy określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych powtórzone zostało w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". W orzecznictwie przyjęto, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi – Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Kontrola Sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie nr 122/2016 Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 im. [...] w S. A. Powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien przyjąć formę zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należącego do kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to władcza odpowiedź organu administracyjnego w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96) – art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Tryb i przesłanki odwołania dyrektora szkoły uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty. Art. 38 tej ustawy stanowi: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzy miesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 a ust. 2 a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Ustawa nie zawiera normatywnego określenia pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Lukę tę zapełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreśla się, że pojęcie szczególnie uzasadniony przypadek powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, ponieważ zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, ponadto godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych i wychowawczych. Wskazuje się, że przepis ten odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego przypadków (wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2703/12, z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 386/13, z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 10/12, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 724/12, z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1633/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11, z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 525/10). Przewidziana zatem w powołanym przepisie sytuacja dotyczy działania lub zaniechania o charakterze wyjątkowym wykraczającym poza rutynowe działania mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, a stwierdzone obiektywnie uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez daną osobę, gdyż godziłoby to w interes szkoły jako interes publiczny (zob. wyrok WSA Ol 209/13 z dnia 18 czerwca 2013 r.). Powyższe okoliczności winny być dowiedzione w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i winny się znaleźć w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołującego winno bowiem wynikać na czym "szczególnie uzasadniony przypadek" polega. Konieczność prawidłowego uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu dyrektora wyprowadzić można z brzmienia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji R.P. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), prowadzi do wniosku, że zarządzenie o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej winno podlegać uzasadnieniu. Brak sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie, pozbawia nie tylko skarżącego możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także możliwości dokonania oceny co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny. Zauważyć również należy, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczony jest do standardów dobrej administracji i praw do sprawiedliwego procesu (Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości M. Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16). Wracając do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wprawdzie zaskarżone zarządzenie zawiera uzasadnienie, ale jest ono niewłaściwe w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skarżącej bowiem nie przedstawiono żadnych zarzutów. Wskazuje się w nim tylko na uchwałę Rady Pedagogicznej Szkoły w sprawie wniosku o odwołanie skarżącej z funkcji Dyrektora Szkoły i opinię D. Kuratora Oświaty opiniującą pozytywnie wniosek w sprawie odwołania zainteresowanej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 1 im. [...] w S. Tymczasem z powołanego art. 38 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy wynika o czym była mowa wyżej, że przewidziana tym przepisem możliwość odwołania dyrektora z pełnionej funkcji w trakcie roku szkolnego jest instytucją wyjątkową, nadzwyczajną, a możliwość jej zastosowania winna wynikać z zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Przyczyny leżące u podstaw zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora winny być szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia powinno wynikać, na czym polega "szczególnie uzasadniony przypadek", który stanowi podstawę odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie a nie dowolnie zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26.11.2013 r., II SA/Bd 1006/13). W omawianym zarządzeniu uzasadnienie nie tylko nie zawiera ustaleń stanu faktycznego w zakresie uchybień, nie zawiera także faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak jest też uzasadnienia prawnego i wyjaśnienia podstawy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika, że podstawą do odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora była uchwała Rady Pedagogicznej Szkoły oraz opinia Kuratora Oświaty a nie konkretne "szczególnie uzasadnione przypadki" o których stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jeszcze raz należy powtórzyć, że skarżącej nie przedstawiono jakiegokolwiek zarzutu. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę wskazania okoliczności, które według niego destabilizują pracę szkoły. Takie działanie nie konwaliduje braku właściwego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. W związku z zarzutami skargi odnośnie nie powiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu należy podkreślić, że zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym etapie (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2006 r. w sprawie I OSK 706/06). Akta administracyjne dołączone do skargi nie wskazują aby zainteresowana była informowana o toczącym się postępowaniu i wypowiadała się w tym przedmiocie. Ostatecznie należy uznać, że odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora Szkoły nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego – art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przepisów postępowania dotyczących w szczególności udziału skarżącej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia jak również uzasadnienia tego aktu. Uchybienie tym zasadom oznacza, że zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.