IV SA/Wr 398/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I.oddala skargę w całości; II.przyznaje adwokatowi M. S. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. A.Z. (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie pomocy w sfinansowaniu zakupu żywności. W wyniku przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni samotnie wychowuje trzyletnią córkę, zamieszkując wraz z nią w domu studenckim. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, kontynuującą studia w systemie stacjonarnym, nieaktywną zawodowo i zarejestrowaną w urzędzie pracy jako poszukująca pracy. Na jej miesięczne dochody w łącznej wysokości 1071,63 złotych składają się: renta socjalna, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem dla samotnej matki. Z uwagi na znaczne wydatki związane z własną chorobą oraz leczeniem i rehabilitacją córki, strona nie jest w stanie na bieżąco regulować wszystkich kosztów bieżącego utrzymania, gdyż po opłaceniu samego akademika pozostaje jej kwota 331,63 złotych. Nie dysponuje ona również wsparciem alimentacyjnym ze strony ojca dziecka, czy też własnej matki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 39 ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3a i 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), uchwały nr LVI/1462/14 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2014 r., poz. 2048) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a.), przyznał wnioskodawczyni świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego w kwocie 100 złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że do obowiązkowych zadań gminy należy m.in. zapewnienie posiłku osobom potrzebującym, które realizowane jest w formie zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Organ podkreślił również, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 10 kwietnia 2014 r. kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. dla celów osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 zostało podwyższone do 150 % wysokości ustawowej. W ocenie Prezydenta, ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni kwalifikuje się do udzielenie pomocy. Odwołując się od powyższej decyzji strona podała, że przyznane świadczenie nie jest wystarczające na całkowite pokrycie bieżących potrzeb dziecka, w tym również tych w zakresie zapewnienia mu odpowiedniego wyżywienia. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rodzina wnioskodawczyni spełnia kryteria dochodowe uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Dochód rodziny (1071,63 złotych) kształtuje się bowiem na niższym poziomie, niż dopuszczalne kryterium dochodowe (1542 złotych). Kolegium podkreśliło, że wysokość świadczenia uzależniona jest z jednej strony od potrzeb wnioskodawcy, zaś z drugiej strony od celów i możliwości pomocy społecznej. Uwzględniając zaś fakt, że zasiłek celowy ma uznaniowy, a więc i fakultatywny charakter, wniosek o jego przyznanie nie zawsze będzie rozpatrzony zgodnie z oczekiwaniem strony. Sam bowiem fakt spełnienia kryterium dochodowego nie stanowi jeszcze gwarancji otrzymania tego świadczenia, bowiem brak jest po stronie organu obowiązku tak jego przyznania, jak i ustalenia jego wysokości na satysfakcjonującym dla wnioskodawcy poziomie. Określając kwotę przyznawanej pomocy organ zobligowany jest wziąć poza tym pod uwagę nie tylko potrzeby danej osoby lub rodziny, ale również celów i możliwości pomocy społecznej. Kolegium dodało ponadto, że gdy w ocenie wnioskodawcy w dalszym ciągu pozostaje on w sytuacji wymagającej pomocy, może ponownie wystąpić o udzielenie mu wsparcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podkreśliła, że wydana decyzja narusza szereg przepisów konstytucyjnych, ustawowych, administracyjnych oraz praw dziecka w szerokim zakresie. W odpowiedzi, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej, uzupełniając wniesioną skargę, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, niepozwalające prawidłowo ustalić stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, pozwalającego na rzetelną i prawidłową ocenę przesłanek zastosowania wobec skarżącej świadczenia, w szczególności jej stanu zdrowia i sytuacji życiowej, zarobkowej oraz majątkowej; – art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której decyzja ta nie powinna zostać utrzymana w mocy. Ponadto zakwestionowanej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 u.p.s., poprzez przyznanie zasiłku celowego w kwocie niepozwalającej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych skarżącej oraz jej rodziny, umożliwiającej pokrycie jedynie śladowych części kosztów na zakup niezbędnej żywności, a wskutek tego udzielenie świadczenia, którego rozmiar nie jest odpowiedni do okoliczności uzasadniających jego przyznanie. W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik skarżącej wskazał, że organy zaniechały przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w odniesieniu do okoliczności przedstawionych przez skarżącą, które obrazowały jej niezwykle trudną sytuację bytową i majątkową. Prawidłowa ocena stanu faktycznego niniejszej sprawy winna prowadzić do wniosku, że świadczenie celowe na wyżywienie jest niezbędne, a jego wysokość powinna być dostosowana do celu na jaki zostało ono przyznane. Organy zaś takiej oceny zaniechały, dochodząc do odmiennych wniosków i przyznając pomoc w rozmiarze nieadekwatnym do uzasadnionych potrzeb skarżącej. Nie wzięto również pod uwagę celów, jak i możliwości pomocy społecznej. Nie uwzględniono zatem konieczności ochrony godności warunków bytowych skarżącej, albowiem świadczenie w wysokości 100 złotych nie prowadziło do zaspokojenia jej niezbędnej potrzeb w zakresie wyżywienia. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem zaś pomocy społecznej jest zapobieganie wskazanym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy między innymi udzielenie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. Konkretyzację tego zadania stanowi art. 48 ust. 1 u.p.s. przyznający prawo do zaspokojenia potrzeb w zakresie mieszkania, wyżywienia i ubrania osobom potrzebującym. Podstawową formą realizacji pomocy w powyższym zakresie jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać zawnioskowaną pomoc, oceniając przy tym sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11). Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – co do zasady – przysługuje po spełnieniu właściwego kryterium dochodowego, które w odniesieniu do osoby w rodzinie wynosi aktualnie 514 złotych (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie jednak z uprawnieniem wynikającym z art. 8 ust. 2 u.p.s., uchwałą nr LVI/1462/14 z dnia 10 kwietnia 2014 r. Rada Miejska W. podwyższyła do poziomu 150 % kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. W świetle powyższych regulacji należy stwierdzić, że skarżąca spełniła przesłanki do przyznania zawnioskowanej przez nią pomocy. Zła sytuacja materialna rodziny, a także niepełnosprawność oraz konieczność zapewnienia sobie i dziecku właściwego leczenia spowodowały, że skarżąca nie była zdolna do zaspokojenia w pełni we własnym zakresie kosztów wyżywienia. Uzyskany zaś dochód w kwocie 1071,63 złotych nie przekraczał stosownego kryterium dochodowego, wynoszącego 1542 złotych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest jednak kwestia przyznania świadczenia, lecz określenia jego wysokości. Zdaniem skarżącej, zasiłek został ustalony na takim poziomie, który nie pozwala na pełne pokrycie sygnalizowanych przez nią potrzeb. W ocenie Sądu, a wbrew zarzutom skargi, wysokość przyznanego stronie zasiłku celowego miała jednak uzasadnione podstawy. Jak wynika z art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ze wskazanych regulacji wynika zatem, że potrzeby wnioskodawców ubiegających się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej mogą zostać uwzględnione wówczas, gdy mieszczą się w granicach ustawowych celów pomocy społecznej, są dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy oraz mieszczą się w możliwościach organów pomocy społecznej. W toku postępowania zmierzającego do przyznania pomocy społecznej doniosłą rolę odgrywa zatem prawidłowe ustalenie sytuacji bytowej wnioskodawcy. Szczególnym środkiem dowodowym w tym zakresie jest wywiad środowiskowy, którego rola w sprawach pomocowych jest niezwykle istotna. Jest on bowiem na mocy art. 107 ust. 1 u.p.s., podstawowym sposobem zgromadzenia wszelkich niezbędnych informacji zmierzających do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Poprzez wywiad środowiskowy mogą zostać wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie oznacza to oczywiście, że ustalając mające znaczenie prawne fakty, konieczne dla realizacji wnioskowanego świadczenia, organ nie może przeprowadzić innych dowodów. Na gruncie k.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności. To na organie – w myśl zasady wynikającej z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 431/15). W ocenie Sądu, sytuacja życiowa strony została jednak wystarczająco rozeznana już poprzez samo przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ustalenia organu pomocy społecznej w tym zakresie nie odbiegają od stanowiska skarżącej i w żaden sposób nie kwestionują jej ciężkiej sytuacji bytowej związanej ze stanem zdrowia, niepełnosprawnością i warunkami materialnymi. Nie było więc potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego co do tych faktów, którym organ dał wiarę już na etapie sporządzenia wywiadu środowiskowego. Nie należy również pominąć i tej okoliczności, że do formularza wywiadu zostały dołączone również i inne dokumenty, wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu żądania skarżącej. Sygnalizowane zatem przez stronę naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 k.p.a. nie zasługiwało na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skarżącej, organ nie naruszył również przepisów postępowania (art. 80 i 107 § 3 k.p.a.) oraz norm prawa materialnego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) w zakresie właściwej oceny sytuacji skarżącej i przyznania adekwatnej pomocy. Zgodnie bowiem z ugruntowanych poglądem sądów administracyjnych, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 945/08, z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1846/13 oraz z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3174/14). Nawet zatem trudna sytuacja skarżącej i jej córki, co w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania jej pomocy w takim zakresie, w jakim by tego oczekiwała. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że organy, przyznając skarżącej zasiłek celowy w wysokości 100 złotych, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 u.p.s. Dokonały one bowiem wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Z urzędu wiadomo Sądowi (z akt innej sprawy skarżącej o sygnaturze IV SA/Wr 397/16), że w marcu 2016 r., a więc w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, średnia wysokość wypłaconych zasiłków celowych i celowych specjalnych kształtowała się na poziomie 347,12 złotych. Przy czym przyznane świadczenia obejmowały głównie te osoby lub rodziny, które w ogóle nie posiadały własnego dochodu. Udzielona zaś pomoc skarżącej w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego, opiewała na łączną kwotę 520 złotych. Przekraczała zatem uśrednioną wartość pomocy przyznawanej na rodzinę ze środków organu pierwszej instancji. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację strony, a z drugiej własne możliwości finansowe, i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia powołanych przez stronę przepisów prawa materialnego i procesowego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Zainteresowana musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określiła w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia – jak już to zostało wskazane – uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna czy też zdrowotna była najtrudniejsza (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 948/15 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Reasumując, należało stwierdzić, że zakwestionowana decyzja Kolegium miała uzasadnione podstawy i nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Organ wziął bowiem pod uwagę sytuację życiową skarżącej i przyznał na jej świadczenie na takim poziomie, na jaki pozwalały mu dostępne środki finansowe. Wydając rozstrzygnięcie w zaskarżonym kształcenie, nie naruszył więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).