IV SA/Wr 43/19

|Sygn. akt IV SA/Wr 43/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 28 maja 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r., sprawy ze skargi G. P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , , , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , W dniu 6 września 2018 r. G. P. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem P. P. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności brata z Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 7 grudnia 2016 r., zaliczające P. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 września 2010 r., a także zaświadczenie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...], potwierdzające ustanowienie G. P. kuratorem częściowo ubezwłasnowolnionego P. P. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta P. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, ponieważ niepełnosprawność brata nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. W odwołaniu strona zaznaczyła, że opiekę nad bratem sprawuje od 2010 r. Wówczas doszło do krwotoku podpajęczynówkowego, który spowodował u brata znaczne ograniczenie możliwości samodzielnej egzystencji. Brat cierpi na niedowład czterokończynowy, brak pamięci bieżącej, brak orientacji i otępienie. Wymaga całodobowej opieki i pomocy w wykonywaniu codziennych czynności, takich jak ubieranie i karmienie. Wnioskodawca zrezygnował z pracy, ponieważ jest jedyną osobą, na którą może liczyć brat. We wrześniu 2018 r. wnioskodawca zrezygnował ze specjalnego zasiłku opiekuńczego i wystąpił oświadczenie pielęgnacyjne, aby zapewnić bratu rehabilitację. Według strony niesprawiedliwe jest różnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Ponadto warunek ten został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn.. akt K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek alimentacyjny obciąża rodzeństwo w dalszej kolejności, po zstępnych i wstępnych, przy czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Wnioskodawca jest w stosunku do osoby wymagającej opieki krewnym drugiego stopnia w linii bocznej i mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4, bowiem jest osobą, na której względem niepełnosprawnego brata spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organ wyjaśnił również, że stosownie do art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO stwierdziło, że matka osoby wymagającej opieki ma 89 lat i posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Jednakże brat wnioskodawcy ma 24 – letnią córkę, która od dnia wypadku, tj. od 4 kwietnia 2010 r., nie utrzymuje kontaktu z ojcem i nie jest znane jej miejsce pobytu. Oznacza to, że istniej osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że osoba wymagająca opieki nie utrzymuje kontaktów z córką, na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec ojca. Nieutrzymywanie kontaktów między członkami rodziny w świetle obowiązujących przepisów prawa nie zwalnia córki z obowiązku alimentacyjnego ojca. Strona może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem przepisy regulujące zasady przyznania tego świadczenia nie przewidują odpowiednika art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według strony decyzja ta jest rażąco niesprawiedliwa społecznie i dyskryminująca skarżącego. Zdaniem strony żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera regulacji, wskazujących na konieczność stosowania kolejności alimentacji przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wyjaśnił, że opiekuje się od 2010 r. bratem, który jest upośledzony fizycznie i umysłowo, wymaga całodobowej opieki, a od marca 2016 r. jest częściowo ubezwłasnowolniony. Córka P. nie interesuje się losem ojca, skutecznie ukrywa miejsce pobytu i adres zamieszkania. Według strony, prawidłowe opiekowanie się osobą niepełnosprawną powinno być dobrowolne, nie wymuszone przez administrację czy sąd. Przymuszenie córki do opieki nad ojcem skończyłoby się oddaniem go do domu opieki społecznej, na co strona nie wyraziłaby zgody. Brat nie ma przyznanej renty ani emerytury, utrzymuje się z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne stanowiłoby podstawę utrzymania dla dwóch osób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem (jest również jego kuratorem), który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 września 2010 r. Skarżący jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jednakże SKO odmówiło przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., ponieważ osoba wymagająca opieki ma 24 – letnią córkę, która nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym nie ma znaczenia, że córka nie utrzymuje kontaktów z ojcem i nie jest znane jej miejsce zamieszkania. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, z dnia 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18, z dnia 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 222/19, z dnia 21 lutego 2019 r., II SA/Bk 774/18). W orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) akceptowane jest następujące rozumienie pojęcia wykładnia prokonstytucyjna: "Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała SN z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000 nr 9, poz. 16)". W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". Treść art. 132 K.r.o. przytaczana jest również przez organ odwoławczy, który uznał, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego brata, pomimo że skarżący ma dorosłą córkę, która jest krewną w bliższym stopniu w stosunku do niepełnosprawnego ojca. W tym kontekście umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji niż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu tylko w sytuacji, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie ojciec osoby niepełnosprawnej nie żyje, a 89 – letnia matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ustaleń organu wynika, że osoba niepełnosprawna ma dorosłą córkę, jednak skarżący twierdzi, że nie interesuje się ona ojcem, nie utrzymuje z nim kontaktów i nie jest znane jej miejsce pobytu. W związku z tym rzeczywistą opiekę nad chorym bratem sprawuje skarżący. W tym stanie faktycznym w ocenie Sądu, mając na względzie powołany wyżej art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego - jako zobowiązanego w dalszej kolejności - względem brata, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłaby do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego brata faktycznie sprawującego opiekę nad niepełnosprawnym, w sytuacji braku kontaktów niepełnosprawnego ojca z córką. Należy zauważyć, że to skarżący został ustanowiony przez sąd kuratorem niepełnosprawnego brata w roku 2016, a nie dorosła już wówczas córka. Fakt, że to skarżący został ustanowiony kuratorem częściowo ubezwłasnowolnionego brata, nie zaś jego córka, świadczy o silnej więzi łączącej braci. Organy w żaden sposób nie odniosły się do tej kwestii, jak również nie oceniły, czy córka osoby niepełnosprawnej jest w stanie zapewnić ojcu przynajmniej na analogicznym poziomie opiekę, biorąc pod uwagę jej nieznane miejsce pobytu. Organy nie ustaliły miejsca zamieszkania córki brata skarżącego, jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, zakładając że jest zdolna do sprawowania opieki nad ojcem. W tej sytuacji uznanie przez organy o możliwości sprawowania opieki przez córkę ocenić należy za całkowicie teoretyczne. Akceptacja odmiennej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)". Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącego nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Należy bowiem podkreślić, że nie można uznać, aby córka niepełnosprawnego mogła sprawować nad nim właściwą opiekę w sytuacji braku zainteresowania chorym ojcem. Ponadto organ pierwszej instancji błędnie uznał, że o braku uprawnień skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza data powstania niepełnosprawności u brata skarżącego. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13 - stwierdzającym niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności - oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niezbędnych do przyznania na jego rzecz wnioskowanego świadczenia, należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy. W tej sytuacji organ powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.