IV SA/Wr 730/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant referent stażysta Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi B.K. na czynność Wójta Gminy D. w przedmiocie odmowy zapewnienia transportu i opieki dziecka do placówki oświatowej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca – B. K. - zaskarżyła czynność Wójta Gminy D. wynikającą z pisma tego organu z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania córce skarżącej ustawowego obowiązku zapewnienia dowozu i opieki do placówki oświatowej we W. Wniosła o zasądzenie kosztów prowadzonego postępowania sądowego na rzecz organu. W wymienionym piśmie organ poinformował, że Gmina D. nie może zapewnić dziecku skarżącej kompleksowego dowozu do ośrodka. Podał, że jedyną formą wsparcia jaką może udzielić jest dowóz na zajęcia busem gminnym wraz z opiekunem w godzinach porannych. Wyjaśnił, że nowo zakupionym busem dowożone jest sześcioro dzieci niepełnosprawnych, głównie do Szkoły Specjalnej w O. i do Ośrodka w S. Jakkolwiek Gmina jest w posiadaniu 2 busów, ale poprzednie auto zakupione w roku 2008 wymaga coraz częstszych napraw. Mając na uwadze powyższe, a także ograniczenia organizacyjno-czasowe w pokonywaniu odległości na trasie D., S., O. i W. i dodatkowo S., a ponadto bezpieczeństwo przewożonych dzieci, dowożone są one tylko nowym busem. Zaznaczył, że Gmina D. zatrudnia jednego kierowcę. Zaangażowanie drugiego etatu kierowcy oraz opiekuna do przewozu jednego ucznia do szkoły mieszczącej się we W. będzie bardzo kosztowne. W związku z powyższym poprosił przeanalizowanie zaproponowanego rozwiązania, którym jest dowóz córki busem gminnym w godzinach porannych, tj. na 9:00, a powrót do domu odbędzie się na zasadzie transportu własnego, którego koszty zostaną pokryte na podstawie zawartej umowy ze skarżącą lub inną osobą dowożącą córkę do szkoły (np. ojciec, ktoś bliski z rodziny lub inny opiekun) na podstawie art. 39a ust. 1 i 2 z ustawy Prawo oświatowe. Nie godząc się z takim stanowiskiem organu, w uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w latach 2003-2017 jej córka uczęszczała na zajęcia realizując obowiązek szkolny w Zespołach Rewalidacyjno-Wychowawczych Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjnego [...] we W. przy ul. [...]. Jak wskazała, jest to ośrodek zapewniający edukację i opiekę dla dzieci z głębokim upośledzeniem umysłowym oraz dzieci ze znacznym upośledzeniem ze sprzężeniami (takie orzeczenie ma córka skarżącej), która choruje na mózgowe porażenie dziecięce czterokończynowe spastyczne, epilepsję, wodogłowie zastawkozależne, zespół Arnolda Chiariego oraz retinopatię wcześniaczą V stopnia, która spowodowała, że córka jest prawie niewidoma – tylko w jednym oku ma poczucie światła. W Ośrodku córka miała bardzo dobrze dobrane zajęcia oraz prawie codziennie rehabilitację. Dalej skarżąca podała, że po wybudowaniu Zespołu Szkół Specjalnych w O., jej córka została przeniesiona do tej placówki, gdyż była ona położona dużo bliżej miejsca zamieszkania i czas dojazdu był krótszy. Decyzję taką skarżąca podjęła w porozumieniu w Wójtem Gminy D. oraz po rozmowie z Dyrektorem Zespołu Szkół Specjalnych w O. Warunkiem utworzenia Zespołu Rewalidacyjno-Wychowawczego było uprzednie zapisanie dzieci do tej placówki. W momencie podejmowania decyzji o zmianie szkoły nie było jeszcze zatrudnionych terapeutów. Dyrektor szkoły zapewniał skarżącą, że terapeuci będą najlepsi, że poziom nauczania nie będzie odbiegał od ośrodku we W. bo szkoła w O. będzie współpracować z tym ośrodkiem. W rzeczywistości okazało się, że w pierwszym półroczu rehabilitacji nie było wcale, a w drugim półroczu rehabilitacja odbywała się sporadycznie. Okazało się też, że nie ma świetlicy dla dzieci z Zespołu Rewalidacyjnego i skarżąca musi samodzielnie zawozić córkę na godz.10.00, bo bus gminny dowoził dzieci tylko na godz.8.00. Po dwóch tygodniach Wójt porozumiał się z dyrektorem szkoły odnośnie świetlicy i córka skarżącej zaczęła być dowożona na zajęcia przez gminnego busa, bo mogła od godz.8.00 czekać w świetlicy na swoje zajęcia rozpoczynające się o godz.10.00. Ze względu na pojawiające się utrudnienia podczas uczęszczania dziecka do ośrodka (zbyt częste odejścia nauczycieli, nieodpowiedni dobór składu grupy, w której uczyły się dzieci, niewspółmierność różnorodności zajęć w stosunku do tych, które córka miała do dyspozycji w ośrodku we W.) skarżąca przeniosła córkę z powrotem do ośrodka przy ul. [...] we W. i od listopada sama tam dowozi córkę. Jak wskazała, organ w piśmie z dnia 9 października 2020 r. odmówił dowozu jej córki na zajęcia zaczynające się około godz. 8.30 (rehabilitacja), proponując dowóz na godz.9.30 i oferując skarżącej zwrot kosztów paliwa, jeśli zgodzi się dowozić córkę sama. Skarżąca nie wyraziła zgody i odwołała od tej decyzji. W odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2020 r. organ zgodził się dowozić córkę skarżącej i zapewnić jej opiekę tylko na zajęcia rozpoczynające się o godz.9.00, jednak powrót musiała zapewnić sama skarżąca. Nie mając wyjścia zgodziła się na to, gdyż córka pozostawała w domu bez żadnych zajęć już 8 miesięcy (od marca 2020 r.), co spowodowało u niej pogorszenie stanu fizycznego i psychicznego. Zdaniem skarżącej organ odmawia realizacji obowiązku dowożenia jej córki na zajęcia, przerzucając ten obowiązek na rodziców. Wniosła o realizację ustawowego obowiązku dowożenia dziecka do Ośrodka we W. w obydwie strony (do i z placówki) oraz zapewnienie opieki podczas tego transportu . W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Przywołał treść przepisu art. 39a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, zgodne z którym obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Przytoczył, że na podstawie art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika zatem, że obowiązek gminy polegający na zapewnieniu dzieciom bezpłatnego transportu i opieki może zostać zrealizowany w dwojaki sposób, tj. albo poprzez zorganizowanie transportu i opieki- we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu. Podkreślono, że organ, z przyczyn organizacyjnych, szukając - w miarę możliwości - najlepszego rozwiązania, zaproponował skarżącej, że jej dziecko będzie dowożone do W., natomiast koszt powrotu do domu zostanie zwrócony rodzicom przez Gminę, w zgodzie z regulacją zawartą w art. 39a wspomnianej ustawy. Wójt Gminy wskazywał w pismach kierowanych do skarżącej, że uwzględnienie w całości jej prośby dotyczącej transportu, nie jest możliwe, Gmina musiałaby bowiem m.in. zatrudnić dodatkowego kierowcę. W tym stanie rzeczy, skarżony organ uznał, że złożona skarga nie podlega uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem niektórych aktów lub czynności w tym przepisie wymienionych in fine. Kontrola jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podnieść wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publikowane, tak jak i pozostałe cytowane orzeczenia w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił zasadniczo art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; zwanej dalej ustawą), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest: "1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;" Niewątpliwie obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa - Prawo oświatowe. W art. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy ustawodawca wskazał na możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Obowiązki gminy w tej materii ustanawia cytowany wyżej art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego. Stosownie natomiast do art. 39a, normującym sposób realizacji obowiązku dowozu niepełnosprawnych dzieci do placówek oświatowych, jak stanowi ustęp 1 - obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. W ustępach 2 – 3 przepisu art. 39a ustawodawca określił wzór dla obliczenia zwrotu kosztów jednorazowego przewozu, zaś w ustępie 4 postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie tego przewozu z i do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże – co wymaga podkreślenia – wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (vide wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/21, z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 186/21, w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 837/21, w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 771/21). Analogiczne zapatrywanie wyraża się w literaturze podając, że ustawodawca w art. 39a ust. 1 ustawy wskazał, iż gmina spełnia ciążący na niej obowiązek przez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców, przy czym powyższe rozwiązania mają charakter równoważny i ich zastosowanie będzie wynikało wyłącznie z decyzji rodziców (M. Pilich, Komentarz do art. 39a, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Prezentowaną wykładnię potwierdza także interpretacja przepisu art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli droga z domu do szkoły przekracza odległości wymienione w ustępie 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Zawarte w przepisie sformułowanie "jeżeli dowożenie zapewniają rodzice" oznacza, że to wyłącznie rodzicom przysługuje prawo wyboru, zaś dla gminy powstają określone obowiązki (zapewnienia transportu i opieki dzieci, bądź refundacji kosztów), od których spełnienia nie może zwolnić się przez przeniesienie ich na zainteresowanych (tak też: M. Pilich, Komentarz do art. 32, [w:] M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, LEX/el.). Identyczne sformułowanie zostało zawarte także w art. 39a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Przyjąć więc należy, że to rodzice decydują o tym czy chcą lub mogą zapewnić samodzielny dowóz dzieci do szkoły (za refundacją kosztów). Na tle cytowanych unormowań trzeba uznać, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takowego zamiaru –wówczas obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Jak zaznaczono, zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18). W realiach rozpatrywanej sprawy bezsprzecznie strona skarżąca nie jest już zainteresowana z przyczyn wywiedzionych w skardze samodzielnym dowożeniem (tam i z powrotem) córki do placówki oświatowej we W., która w odróżnieniu od ośrodka w O. spełnia potrzeby niepełnosprawnej w zakresie odpowiedniej opieki i edukacji. Tym samym obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 ustawy pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę. Skoro w świetle obowiązujących rozwiązań prawnych żądanie skarżącej dotyczące dowozu jej dziecka, wraz z zapewnieniem opieki, do wskazanej przez nią placówki oświatowej powinno zostać uwzględnione, to w konsekwencji oznacza, że organ powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia faktycznej realizacji ciążącej na gminie omawianej powinności zapewnienia bezpłatnego transportu dziecka strony skarżącej według jej wyboru. Ustawodawca nie przewidział by gmina była zwolniona z tego obowiązku ze względu na ponoszone koszty finansowe, kwestie organizacyjne czy techniczne. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią przesłanek prawnych, nie wynikają bowiem z ustawowych treści normatywnych. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona czynność została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 ustawy, Sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.