IV SAB/Wr 1234/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2024 r. I. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 października 2024 r., która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 października 2024 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie na rzecz skarżącego P. P. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. P. (dalej: Skarżący, Strona, Wnioskodawca) wnioskiem z dnia 7 października 2024 r. (przekazanym drogą elektroniczną) w trybie dostępu do informacji publicznej wystąpił do Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie (dalej: organ) o udostępnienie informacji: wynagrodzenia miesięcznego brutto dyrektora R. A. K.. Jako formę udostępnienia wskazał informacje przesłane w formie skanów na adres e-mail Organ w odpowiedzi na wniosek Strony w dniu 21 października 2024 r., drogą elektroniczną, wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez podanie adresu zamieszkania. Jednocześnie wezwał Stronę do wskazania powodów dla których spełnienie żądania wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zauważył, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi ograniczenie, które jest konsekwencją zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, które ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych. Organ wskazał, że wnioski składane przez Skarżącego w zakresie udostępnienia stosownych informacji publicznych - nie służą dobru ogólnemu, nie służą zaspokojeniu interesu publicznego - służą jedynie partykularnym interesom Skarżącego. Z całą pewnością nie taka była intencja ustawodawcy - uchwalającego ustawę o dostępie do informacji publicznej. Tym bardziej, iż przepisy regulujące ochronę prywatności osoby fizycznej zawiera m.in. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w spawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronnych danych) (Dz. U. UE.L z 2016r., nr 119, poz. 1), które w przepisie art. 1 ust. 2 wskazuję na ochronę podstawowych praw i wolności, a w szczególności na prawo do ochrony danych osobowych. W związku z powyższym organ wskazał, że wzywa w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania do podania adresu zamieszkania oraz wskazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, dla których spełnienie żądania wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku braku odpowiedzi we wskazanym terminie - wniosek pozostanie bez odpowiedzi. Skarżący w dniu 22 października 2024 r. w odpowiedzi na pismo organu z dnia 21 października 2024 r., drogą elektroniczną, podał dane adresowe oraz wskazał na orzeczenie - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK1938/10 - i jednocześnie podkreślił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania będzie naruszeniem prawa. Strona w dniu 29 listopada 2024 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w Chocianowie w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 października 2024 r. zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do ograniczenia prawa do informacji; 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji; 3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej o działalności organu; 4) art. 3 ust. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja przetworzona podlega udostępnianiu w zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, ze brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu jest brakiem formalnym, a jego nieuzupełnienie uzasadnia pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wobec powyższego wniosła o obowiązanie organu do załatwienia wniosku bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, orzeczenie, ze organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że udzielono odpowiedzi na wniosek Skarżącego, wobec czego nie doszło do bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów i inne utrwalone treści, odnoszące się do organu władzy publicznej i dotyczące sfery jego działalności. Rozważając opisane wymogi nie ma sporu, że Dyrektor Regionalnego Centrum Kultury w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego będąca instytucją kultury prowadzącą działalność w zakresie upowszechniania kultury. W sprawie poza sporem pozostaje, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wniosek Strony obejmuje bowiem informację dotyczącą wysokości wynagrodzenia dyrektora Regionalnego Centrum Kultury. Informację należy zakwalifikować jako informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych, mieszczące się w kategoriach informacji publicznej wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16). Skoro zatem wniosek Skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Publiczny charakter żądanych informacji powoduje także, że ewentualne negatywne rozpatrzenie wniosku nie może ograniczyć się do podjęcia czynności materialno-technicznej. Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W kontrolowanej sprawie w reakcji na wniosek z 7 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakreślonym żądaniem zakresie organ 21 października 2021 r. wezwał Skarżącego do podania adresu zamieszkania oraz wskazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, dla których spełnienie żądania wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego Informując, że w przypadku braku odpowiedzi we wskazanym terminie - wniosek pozostanie bez odpowiedzi. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 22 października 2024 r. podał dane adresowe oraz wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK1938/10, podkreślając, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania będzie naruszeniem prawa. Po otrzymaniu przedmiotowej odpowiedzi organ nie podjął żadnej aktywności wobec wniosku Strony o udostępnienie informacji publicznej wynikającej z przepisów u.d.i.p Nie jest to prawidłowy sposób załatwienia złożonego wniosku. W przypadku informacji publicznej przetworzonej, w sytuacji braku wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, prezentowany przykładowo w wyrokach NSA z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. III OSK 670/24 (LEX nr 3786038) czy też z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2819/21 (LEX nr 3649513). Natomiast brak reakcji Wnioskodawcy na wezwanie organu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego, nie stanowi braku formalnego wniosku, co też wyklucza stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1408/22). W konsekwencji kwestia, czy żądana informacja stanowi informację prostą (tak jak wskazał Skarżący czy też informację przetworzoną (tak jak przyjął organ), stanowić może przedmiot oceny Sądu w sytuacji złożenia skargi na wydaną decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji ani też nie udostępnił żądanej informacji, co nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stąd też należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt II sentencji. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że to po stronie organu spoczywa obowiązek wykazania, że objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji przetworzonych – czego dotychczas nie uczyniono. Z treści wezwania do Wnioskodawcy w żaden sposób nie wynika, jakie względy przemawiały za uznaniem wnioskowanej informacji za przetworzoną. Jeżeli więc organ potrzyma swoje dotychczasowe stanowisko, winien okoliczność tę wyjaśnić w treści decyzji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. III OSK 3198/21 (LEX nr 3556681) w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, co z mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia. Oznacza to konieczność szczegółowego przedstawienia - w pierwszej kolejności - okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. III OSK 3197/21 (LEX nr 3556863) stwierdzając: "Organ musi w sposób szczegółowy uzasadnić swoje stanowisko, wskazując na konkretne czynności, które musi podjąć i środki, jakie musi do tego zaangażować, gdyż nie jest rolą wnioskodawcy, a tym bardziej sądu administracyjnego, domyślanie się, jakie powody legły u podstaw zakwalifikowania żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej". Trzeba też zwrócić uwagę, że w przypadku zmiany poglądu organu na temat kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, organ w dalszym ciągu może załatwić wniosek poprzez udostępnienie żądanej informacji (podjęcie czynności) we wskazanym w pkt II wyroku terminie. Dokonując zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt I sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21, z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2741/21). Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważącego traktowania Strony. Organ jako adresat wniosku zareagował na wniosek Strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i podjął działania zmierzające do rozpoznania wniosku Strony. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.