IV SAB/Wr 356/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Rady Gminy Marciszów w przedmiocie zmiany stawki wyjściowej czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych stanowiących własność komunalną postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Z. W. jest bezczynność Rady Gminy w Marciszowie w zakresie zmiany stawki wyjściowej czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych stanowiących własność komunalną. W skardze wywiedzionej w dniu 1 marca 2024 r. Skarżąca zarzucała Radzie Gminy zaniechanie w zakresie zmiany stawki wyjściowej czynszu, stanowiącej podstawę ustalenia prawa do świadczeń w postaci dodatku mieszkaniowego i energetycznego. Podnosiła, że stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych stanowiących własność komunalną została ustalona w 2011 r. na kwotę, 2,50 zł. Od tego czasu nie była aktualizowana pomimo zmian uwarunkowań gospodarczych i cen obowiązujących na rynku nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem Skarżącej, wpływa na wydanie wobec niej decyzji odmownych w przedmiocie opisanych świadczeń. Wydatki na lokal są bowiem uwzględniane wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Zaniżona stawka czynszu uniemożliwia Stronie uwzględnienie realnych wydatków jakie ponosi na stanowiący jej własność lokal, a tym samym wyklucza możliwość otrzymania dodatku mieszkaniowego i energetycznego. Wnioskowane świadczenia są istotne dla Skarżącej uzyskującej dochód wyłącznie z tytułu emerytury. Niewątpliwe zatem stawka ta jest zaniżona i nie odpowiada realiom rynkowym. Rada Gminy winna uwzględnić doroczną waloryzację świadczeń emerytalnych i kosztów ponoszonych na lokal. Takie zaniechanie pozostaje w sprzeczności z ustawą o przyznaniu dodatków mieszkaniowych i jest absurdalne. W opinii Skarżącej organy gminy zapomniały o swoich obowiązkach wobec mieszkańców. Skarżąca zawracała się o usunięcie zaniedbań organów gminy istniejących od 2011 r. w zakresie urealnienia stawek czynszu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek powołał się na art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie przepisów Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725 ze zm., dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów), stwierdzając, że stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali ustala właściciel. Jeśli jest nim jednostka samorządu terytorialnego, stawki ustala organ wykonawczy tej jednostki, którym zgodnie z przepisami art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wójt gminy. Zarządzeniem z dnia 15 listopada 2011 r. Wójt określił stawki wyjściowe czynszu, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi. W pismach procesowych z dnia 6 czerwca 2024 r. Skarżąca wywodziła, że Rada Gminy także miała obowiązek przygotowania projektów uchwał oraz przypomnienia Wójtowi o ciążących na nim obowiązkach. Skarżącą powoływała się na obowiązki rady gminy wynikające z ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, co obszernie wyjaśniała, podtrzymując i rozwijając zarzuty dotyczące bezczynności organu. W opinii Strony rada gminy ma obowiązek uchwalenia wnioskowanej uchwały co 12 miesięcy. W piśmie Skarżąca domagała się odszkodowania. W kolejnym piśmie z dnia 20 lipca 2024 r. Strona podtrzymała zarzuty rozwijając swoją argumentacje w zakresie bezczynności organu, podkreślając konieczność aktualizacji stawek czynszu oraz oświadczając, że jej interes prawny w kwestionowaniu zaniechań organu w powyższym zakresie wynika z faktu, że ich konsekwencją jest w istocie pozbawienie Skarżącej prawa do dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przyjmując skargę do rozpoznania sąd administracyjny jest w pierwszej kolejności zobowiązany do zbadania, czy żądanie skarżącego dotyczy aktu, czynności, czy też bezczynności organu administracji publicznej podlegających kontroli sądowej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje m.in. badanie zgodności z prawem aktów stanowienia prawa (m.in. akty prawa miejscowego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego), skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje także bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Rozszerzenie zakresu kontroli sądów administracyjnych może nastąpić na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., który dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji tychże sądów. Przywołany przepis stanowi bowiem, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Na tej podstawie w zakresem kognicji sądów administracyjnych objęte są uchwały lub zarządzenia, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej i ich bezczynność w tym względzie. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 101a ust. 1 u.s.g., przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odnotowania przy tym wymaga, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a § 1 u.s.g. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 p.p.s.a., co potwierdzono w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/19 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 152/23, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustalając, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, a w konsekwencji uznania skargi za uzasadnioną konieczne jest stwierdzenie, czy istnieje norma prawna nakładająca na skarżony organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się bowiem stanowisko, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia przepisu, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W konsekwencji, niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13; z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11, oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 100/13, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Skarga na bezczynność w zakresie działalności prawodawczej gminy może być skuteczna jedynie w przypadku gdy przepisy prawa nakładają na organ gminy "obowiązek" podjęcia uchwały lub zarządzenia w określonej sprawie (zob. np.: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 396/07; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 803/11; wyrok z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W świetle przywołanych przepisów skargę na bezczynność organu gminy można wnieść więc wyłącznie wówczas, gdy organ ten - wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa - uchyla się od podjęcia określonych działań. Okoliczności takich nie sposób dostrzec w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem skargi jest bowiem zaniechanie, bezczynność Rady Gminy Marciszowice w zakresie podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany stawki wyjściowej czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych stanowiących własność komunalną. Z przepisów ustaw odnoszących się do wskazanej regulacji nie sposób wyprowadzić takiego upoważnienia dla Rady Gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Przepis art. 8 pkt 1 ww. ustawy, stanowi zaś, że jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki w przypadku gminy - zgodnie zasadami polityki czynszowej oraz warunkami obniżania czynszu określonymi w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt. Nie istnieje zatem po stronie Rady Gminy wskazywany przez Stronę obowiązek, co skutkuje niedopuszczalnością wniesionej skargi, a w konsekwencji jej odrzuceniem. Przy ocenie opisanych okoliczności nie mogą odnieść skutku wskazywane w skardze i pismach procesowych uwagi dotyczące konieczności dokonania takich zmian. Powoływane zaś przez Stronę przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787) nie mogą być brane pod uwagę, gdyż akt ten został uchylony z dniem 10 lipca 2001 r. przez omawianą ustawę o ochronie praw lokatorów. Zatem brak obowiązku po stronie skarżonego organu do wydania wnioskowanego aktu uzasadniał odrzucenie skargi na podstawie 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Odrzucając skargę sąd zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeka w drodze postanowienia.