IV SAB/Wr 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2013 r. zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 56/13 zawieszające z urzędu postępowanie sądowoadmnistracyjne w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w J. w przedmiocie wykonania czynności materialno – technicznej polegającej na wypłaceniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 56/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w J. w przedmiocie wykonania czynności materialno-technicznej polegającej na wypłaceniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006-2012 skarżący wywodzi z ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] o przyznaniu emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie z urzędu znana jest okoliczność, że na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 czerwca 2013 r., Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zostało przekazane zagadnienie prawne o następującej treści: "Czy w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanej przed dniem 1 stycznia 2006 r. dopuszczalne jest wydanie, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji". Powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a, w związku z tym, że przedstawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne, dotyczące dopuszczalności wydawania w nowo ukształtowanym stanie prawnym decyzji odmawiającej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emerytowanego Policjanta lokalu mieszkalnego, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji, jest bezpośrednio związane z przedmiotem niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W związku z powyższym zawiesił powyższe postępowanie z urzędu do czasu podjęcia stosownego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Komendant Powiatowy Policji w J. reprezentowany przez radcę prawnego K. M., zarzucając mu: 1) naruszenie art. 125§ 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczętego wskutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 czerwca 2013r. o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności wydania w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246) decyzji odmawiającej wypłaty tego równoważnika lub decyzji umarzającej postępowanie, wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna przyznająca emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do w/w równoważnika wydana przed dniem 1 stycznia 2006 r., będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy - podczas gdy: przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena, czy ustosunkowanie się przez Komendanta Powiatowego Policji w J. do wniosków skarżącego o wypłatę w/w równoważnika pieniężnego w formie decyzji administracyjnych o odmowie wypłaty tego świadczenia było dopuszczalne i czy wydanie tych decyzji było zgodne z prawem, lecz ocena, czy organ administracji pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego dotyczących wypłaty w/w równoważnika pieniężnego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca; a ponadto: w obrocie prawnym nie pozostaje decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do w/w równoważnika pieniężnego, bowiem decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. o przyznaniu skarżącemu uprawnienie do w/w równoważnika pieniężnego została uchylona decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] listopada 2012 r., która następnie została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2013 r., a zatem stała się ostateczna, na co organ wskazał już w odpowiedzi na skargę, wobec czego nie można przyjąć, by wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczącego rozstrzygnięcia w/w zagadnienia prawnego mógł mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania; 2) naruszenie art. 37 §1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z bezczynnością organu możemy mieć do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji załatwił wniosek strony w terminie załatwienia sprawy określonym w k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie realizacji żądania zawartego we wniosku - podczas gdy w takiej sytuacji organ zrealizował swoje obowiązki w zakresie załatwienia sprawy wynikające z Rozdziału 7 Działu I k.p.a., a kwestia, czy w konkretnej sytuacji dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej, a zatem kwestia merytorycznej oceny zgodności z prawem wydanej decyzji, pozostaje bez wpływu na ocenę realizacji przedmiotowych obowiązków organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Regulacja powyższego przepisu dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Jednak zawieszenie postępowania winno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zależy od uznania sądu, który winien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. W orzecznictwie podkreśla się, że uznanie przewidziane w tym przepisie nie może mieć dowolnego charakteru. Obowiązkiem sądu jest rozważenie, a w konsekwencji wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie (postanowienia NSA z: 25.3.2005 r., I FZ 134/05, cbosa; 2.4.2012 r., I FZ 182/12, Lex nr 1137696; 15.3.2012 r., I GZ 35/12, Lex nr 1136617). Sąd musi rozważyć przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 7 ppsa (postanowienia NSA z: 24.8.2011 r., II FZ 390/11, Lex nr 896353; 17.11.2011 r., II FZ 673/11, Lex nr 1070136; 12.1.2012 r., II FZ 832/11, Lex nr 1104148). W wypadku, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1, sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 24 listopada 2008 r., II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62, z glosą Z. Czarnika, OSP 2009/7–8/82, która zapadła na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko tego organu krytycznie oceniającego praktykę stosowania instytucji zawieszenia postępowania przez sądy pierwszej instancji, przyjął, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia przez WSA z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do NSA. W uzasadnieniu uchwały NSA, dokonując wykładni tego przepisu, podkreślił, że kluczowe dla jego zrozumienia słowo "zależy" nie oznacza jakiegokolwiek wpływu, ale wpływ przewidziany prawem, a nie np. wynikający z autorytetu NSA. Chodzi więc w nim o sytuację, w której sąd nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, które powstało lub wyłoniło się w toku postępowania sądowego. Tylko wówczas zawieszenie postępowania może okazać się konieczne (B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, s. 206; M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lex 2013, uw. 1, 2, 4 do art. 125). Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii winien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy (postanowienie NSA z 26.3.2013, I FZ 59/13, Lex nr 1299276). Fakultatywność zawieszenia nie oznacza dowolności działania sądu w tej mierze. Omawiany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, by sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (postanowienie NSA 24.4.2012, I OZ 263/12; wyrok NSA z: 8.5.2007 r., II OSK 694/06; 19.4.2006 r., I FSK 845/05, cbosa). Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 195 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.