IV SAB/Wr 624/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. H. na bezczynność Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 maja 2023 r. I. stwierdza, że Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktów 1 i 6 - w terminie 7. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu Polskiego Związku Działkowców we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 7 V 2025 r. S. H. (dalej "skarżący") zakwestionował bezczynność Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu PZD we Wrocławiu (dalej jako "PZD") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 7 V 2023 r. W skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania PZD do udzielenia informacji, wymierzenia grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 22 XI 2025 r. podniesiono, że skarżący wnioskiem z 7 V 2023 r. zwrócił się do PZD o udostępnienie następujących informacji: 1) Dlaczego od stycznia do dziś rębak zakupiony z funduszy ARiMR nie jest wykorzystywany pomimo przeszkolonych osób lub jeśli był to kto obsługiwał, w jakim terminie oraz za jakie wynagrodzenie? 2) Dlaczego zarówno Pani A. M. jak i J. C., przekazują działkowiczom nieprawdziwe informacje, iż jest brak przeszkolonych osób lub nie wolno na profesjonalnym rębaku dokonywać zrębu mokrych gałęzi? 3) Dlaczego nie zrealizowano w terminie wnioskowym zakupu energooszczędnych odbiorników energii elektrycznej - lamp? Termin wykonania minął 10 IV 2023 r. 4) Dlaczego nie zrealizowano w terminie wnioskowym budowy monitoringu ogólnego? Termin wykonania minął 10 IV 2023 r. 5) Dlaczego nie zrealizowano w terminie wnioskowym zakupu przeszło 80 budek murarkowych wraz z kokonami? Termin lęgu murarek już praktycznie minął, a dla przypomnienia murarki ogrodowe są aktywne mniej więcej od początku kwietnia do końca maja. Obecnie te czynności nie będą możliwe, zwłaszcza na konieczność przeprowadzenia postępowania. 6) Na jakim obecnie etapie jest proces zakupu budek dla jerzyków? Skarżący zaznaczył przy tym, że odpowiedź na powyższe pytania udzielona przez PZD pismem z dnia 2 IV 2025 r. sporządzona została w sposób chaotyczny, aby spowodować zamęt w udzielonej odpowiedzi. Podniósł także, że sprawa była już przedmiotem sporu sadowego zakończonego wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 XII 2024 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 26/24, mocą którego zobowiązano PZD do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 7 V 2023 r. w terminie 14 dni liczonym od daty doręczenia prawomocnego wyroku (wyrok doręczony do PZD w dniu 31 III 2025 r.). W odpowiedzi na skargę PZD wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że żądane informacje zostały skarżącemu udzielone w wyznaczonym terminie pismem z dnia 2 IV 2025 r. Skarżący zaś nadużywa prawa składając liczne wnioski o udzielenie wszelkich informacji dotyczących różnych ogrodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "UoDIP", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 2 ust. 1 UoDIP, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 UoDIP, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy obowiązek udostępnienia informacji publicznej realizowany ma być niezależnie od istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 UoDIP). Jedynie w przypadku żądania informacji przetworzonej (tj. informacji, której udzielenie wymaga znacznego nakładu pracy wykraczającego poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego), jej udzielenie warunkowane jest wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 UoDIP). Dodatkowo, w myśl art. 15 ust. 1 UoDIP, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wskazane powyżej regulacje wyznaczają zasadnicze ramy prawne, w ramach których realizowane jest prawo jednostki do uzyskania informacji publicznej oraz odpowiadający mu obowiązek organu do jej udzielenia. Na obecnym etapie bezsporne jest, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność PZD w zakresie udostępnienia informacji o charakterze publicznym, bowiem wniosek skarżącego z 7 V 2023 r. dotyczy wydatkowania środków publicznych otrzymanych przez PZD z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jak wynika z wyroku tutejszego Sądu z 10 XII 2024 r. (IV SAB/Wr 25/24) – który na mocy art. 153 ppsa wiąże w niniejszej sprawie - wniosek z 7 V 2023 r., odnoszący się do kwestii rozliczenia środków finansowych uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa co do zasady traktuje o informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie UoDIP. Lektura odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 2 IV 2025 r. w zestawieniu z wnioskiem skarżącego z 7 V 2023 r. prowadzi do wniosku, że nie udzielono odpowiedzi w pełnym zakresie odnośnie do pytań nr 1 i nr 6. Odpowiedź w zakresie pytania nr 1 została udzielona w sposób niepełny. Skarżący pytał bowiem, dlaczego rębak zakupiony z funduszy ARiMR nie był wykorzystywany w okresie od 1 I do 7 V 2023 r. Pytanie zakresowo obejmowało więc nie tylko sezon zimowy ale również część sezonu wiosennego. Tymczasem PZD udzielił odpowiedzi dotyczącej wykorzystywania rębaka "w okresie zimowym 2022-2023" wyjaśniając, że rębak nie był wykorzystywany, bowiem w okresie tym nie występowały odpowiednie warunki do pracy rębaka. Wskazano przy tym na odbiór urządzenia dopiero w dniu 28 XII 2022 r., mokre gałęzie i konieczność wybudowania zabezpieczenia do jego przechowywania. Tak określony czasowo zakres odpowiedzi nie pokrywa się jednak z okresem wskazanym w pytaniu z pkt. 1 wniosku. Odpowiedź w zakresie pytania nr 6 w ogóle nie została udzielona. Nie odniesiono się w niej do kwestii, na jakim etapie znajduje się proces zakupu budek dla jerzyków. W pozostałym zakresie PZD udzielił żądanych informacji w sposób określony przepisami UoDIP. Wyjaśniono, że termin na zakup monitoringu oraz fotowoltaiki został przez ARiMR przedłużony, dlatego też zakupu dokonano dopiero w III kwartale 2023 r. (pytanie nr 3 i 4). Poinformowano skarżącego także, że zakup budek dla murarek zrealizowano w II kwartale 2023 r. i nie nastąpiło tu przekroczenie terminu na realizację zadania (pytanie nr 5). Odnośnie do pytania nr 2 Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem wniosku o informację publiczną mogą być wyłącznie dane i dokumenty pozostające w posiadaniu organu. Nie można zatem w trybie dostępu do informacji publicznej domagać się od organu opinii, stanowisk czy ocen odnośnie do kwestii przedstawionych we wniosku o udzielenie informacji, chyba że taka opinia, stanowisko lub ocena zostały przez organ wyrażone już wcześniej i utrwalone w formie dokumentu. Pytanie sformułowane w pkt. 2 wniosku skarżącego z 7 V 2023 r. dotyczy w istocie żądania przedstawienia przez PZD oceny postępowania określonych osób w zakresie przekazywanych przez nich informacji, które – w ocenie skarżącego – są nieprawdziwe. Tego rodzaju żądanie nie dotyczy informacji (danych, dokumentów), tak więc nie ma w tym zakresie obowiązku informacyjnego wynikającego z przepisów UoDIP. Sąd sygnalizował to zresztą w poprzednim wyroku poddając w wątpliwość możliwość traktowania pytania z pkt. 2 jako wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach sprawy PZD wprawdzie rozpatrzyło wniosek skarżącego w terminie wyznaczonym w wyroku Sądu z 10 XII 2024 r. (IV SAB/Wr 26/24), jednak uczyniono to w sposób niepełny. Jak wyżej wyjaśniono, PZD nie udzieliło pełnej odpowiedzi na pytanie nr 1, jak również nie odniosło się do pytania nr 6. Taki stan rzeczy równoznaczny jest z wystąpieniem bezczynności w podanym wyżej znaczeniu. W konsekwencji skarga w zakresie dotyczącym pkt. 1 i pkt. 6 wniosku skarżącego z 7 V 2023 r. uznana została za zasadną, zaś w pozostałym zakresie (dotyczącym pytań z pkt. 2, 3, 4 i 5) podlegała oddaleniu. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 7. dni, mając na uwadze, że w sprawie wystąpiła jedynie potrzeba uzupełnienia udzielonej wcześniej informacji. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ nie uchybił terminowi rozpatrzenia wniosku określonemu w prawomocnym wyroku. Częściowe uwzględnienie skargi wynika tu jedynie z konieczności uzupełnienia udzielonych informacji. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji grzywna jak i suma pieniężna mogą być przyznane w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka sankcyjnego lub kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.