IV SAB/Wr 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z/s w J. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Gminy T. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 15 stycznia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy T. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Gminy T. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 marca 2019 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: Stowarzyszenie, strona skarżąca) wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią pkt 5 wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r. co stanowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1339) dalej udip. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia pkt 5 wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r. 2) stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza Gminy T. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że od 10 lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności pod adresem http://www.boz.org.pl/monitor. W ramach powyższego, w dniu 15 stycznia 2018 r. strona skarżąca złożyła drogą elektroniczną do Burmistrza Gminy T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, Dz.U.2019.122 j.t., o treści: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2017 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2017 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym psom/kotom zapewniono opiekę na koszt gminy w 2017 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich) 4. jaki był w 2017 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? 5. ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2017 r. Organ udzielił informacji w zakresie pkt. 1-4 wniosku dopiero w dniu 6 sierpnia 2018 r., po monicie skarżącego z dnia 2 sierpnia 2018 r. Jednocześnie organ powołał się na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych, w tym osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Organ stwierdził, że udostępnienie wnioskowanych umów bez uzyskania zgody tych osób może stanowić naruszenie ich dóbr osobistych. W dniu 7 sierpnia 2018 r. drogą elektroniczną wnioskodawca ponowił żądanie udostępnienia mu treści i postaci umów, jakie gmina zawarła ze schroniskiem w R. i R. Pomimo upływu ustawowych terminów do udzielenia odpowiedzi określonych przez art. 13 ust. 1 udip, do dnia złożenia niniejszej skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanych umów, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Strona skarżąca podniosła, że Burmistrz Gminy T. dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia doręczenia wniosku – 14 miesięcy. Pomimo upływu tak długiego czasu oraz 2 monitów wnioskodawca do dzisiaj nie doczekał się żądanej informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien szczegółowo rozważyć, w jakim zakresie prawo do informacji publicznej może być ograniczone ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeśli podmiot zobowiązany, po gruntownej analizie, dojdzie do przekonania, że w tym konkretnym przypadku prywatność osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą zasługuje na większą ochronę niż prawo do uzyskania informacji publicznej (a więc całkowicie przeciwnie niż Sąd Najwyższy, np. w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12: Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip), wówczas stanowisko swoje powinien rzetelnie i wyczerpująco uzasadnić. W przedmiotowej sprawie to jednak nie nastąpiło. Skarżony organ, ignorując przepisy prawa i orzecznictwo, nie udostępnił wnioskowanej informacji, uchylając się jednocześnie od wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip. Z uwagi na powyższe skarga niniejsza jest konieczna i usprawiedliwiona. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy T. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że nieudzielenie Stowarzyszeniu odpowiedzi na jego monit wynikało z faktu bardzo dużej liczby składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W skali roku ich liczba waha się pomiędzy 40 a 70 a których wiele jest złożonych i wielowątkowych. Nieudzielenie stronie skarżącej wnioskowanej informacji nie było zamierzone, a wynikało jedynie z faktu natłoku obowiązków urzędnika zajmującego się w Urzędzie Miejskim w T. rozpatrywaniem wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 dalej: ppsa) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznania m.in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Gminy T. w przedmiocie rozpoznania pkt 5 wniosku z dnia 15 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Tryb i zasady rozpoznania tego rodzaju wniosku określa udip. Na gruncie udip przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 udip. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów kpa (art. 16 udip). Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Stosownie do art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz Gminy T. jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej. Jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o majątku którym dysponują. Zasada transparentności dotycząca dysponowania majątkiem publicznym została zapisana nie tylko w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale również w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 885), której art. 33 ust. 1 stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa ta w art. 34 ust. 1 pkt 3 i 8 przewiduje podawanie do publicznej wiadomości kwot wydatkowanych przez podmioty publiczne oraz podmiotów, którym te środki są przekazywane. Tak więc uznać należy, że prowadzony rejestr umów dotyczących wydatkowania środków publicznych, ze względu na jego zawartość i treść tych umów jest informacją publiczną. Przemawia za tym również treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f udip, który wprost stanowi, że informacją publiczną są dane dotyczące prowadzonych rejestrów, ewidencji, archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych. Tak więc ustawodawca przewidział możliwość udostępniania nie tylko informacji o rejestrach, ale także możliwość udostępniania zawartych w nich danych (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2440/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Bezsprzecznie umowy cywilne zawierane przez jednostkę samorządu terytorialnego stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). W myśl natomiast art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r. [...] Burmistrz Gminy T. powołał się na ochronę prywatności czyli ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 udip. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 udip nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., I OSK 1898/15, CBOSA). W orzecznictwie co do zasady nie jest kwestionowana jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2016 r., I OSK 2060/16; z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 2317/14; z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14; z dnia 15 czerwca 2016 r., I OSK 3217/14; z dnia 25 listopada 2016 r. I OSK 2153/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; z dnia 9 października 2014 r., I OSK 267/14 i I OSK 546/14, CBOSA). Podkreśla się bowiem, iż przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyroki: SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., II SAB/Go 33/16; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13; WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2016 r., IV SAB/Wr 183/16; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 100/17; WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 47/17, CBOSA). W kontrolowanej sprawie Burmistrz Gminy T. nie udzielił informacji publicznej, zgodnie z żądaniem zakreślonym w pkt 5 wniosku, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy należało uznać, że Burmistrz Gminy T. dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jeżeli bowiem organ uważał, że żądana informacja podlega ochronie na podstawie art. 5 udip, to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzję o odmowie udostępnienia informacji (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 stycznia 2018 r., II SAB/Go 126/17, CBOSA). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie bezczynność Burmistrza Gminy T. miała charakter rażący, brak jakiejkolwiek czynności organu, w tym brak zawiadomienia przez 8 miesięcy o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 13 udip). Pismo z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ przesłał dopiero po monicie strony skarżącej. Do chwili orzekania przez Sąd – upłynęło 15 miesięcy – Burmistrz Gminy T. nie zakończył postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 5 wniosku. Wyjaśnienia organu nie mają znaczenia dla powyższej oceny. Trudności w organizowaniu pracy urzędu nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np.: natłoku obowiązków urzędnika zajmującego się sprawą, duża liczba składanych wniosków, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia tych praw. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. O należnych kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 i 200 ppsa.