III AZP 12/83

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN J. Ignatowicz. Sędziowie SN: Ł. Grygołajtys (sprawozdawca), J. Niejadlik.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Alicji J. na decyzję Wojewody Gdańskiego z dnia 28 lipca 1983 r. w przedmiocie wypłaty odprawy po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 3 lutego 1984 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, postanowieniem z dnia 24 listopada 1983 r. sygn. akt SA/Gd 757/83 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy w kwestii wypłaty odprawy przewidzianej w § 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. w sprawie dodatkowych świadczeń dla pracowników uspołecznionych zakładów pracy zmieniających pracę (M.P. Nr 21, poz. 195) zmienionej uchwałą nr 20 Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1983 r. (M.P. Nr 10, poz. 54) organ administracji państwowej orzeka w formie decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego?"podjął następującą uchwałę:Organ administracji państwowej załatwia sprawę o wypłatę odprawy przewidzianej w § 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. w sprawie dodatkowych świadczeń dla pracowników uspołecznionych zakładów pracy zmieniających pracę (M.P. Nr 21, poz. 195) zmienionej uchwałą nr 20 Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1983 r. (M.P. Nr 10, poz. 54) przez wydanie decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uzasadnienie faktyczneAlicja J. była zatrudniona w Centrum Informatyki Gospodarki Morskiej w G. na stanowisku projektanta. Pracodawca rozwiązał z nią stosunek pracy z dniem 30.IV.1983 r. w związku z redukcją etatów spowodowaną brakiem zamówień. Po złożeniu oświadczenia o rezygnacji z pracy w jednostkach gospodarki uspołecznionej i zamiarze podjęcia działalności na własny rachunek w rolnictwie Alicja J. wystąpiła do Urzędu Wojewódzkiego w G. - Wydział Zatrudnienia i Spraw Socjalnych o wypłacenie jej odprawy w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia, przewidzianej w § 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. w sprawie dodatkowych świadczeń dla pracowników uspołecznionych zakładów pracy zmieniających pracę (M.P. Nr 21, poz. 195).Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 23.VII.1983 r. odmówił przyznania odprawy, powołując się na wydaną w sprawie opinię dyrektora Wydziału Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Urzędu Wojewódzkiego w G., iż istnieją możliwości zatrudnienia skarżącej w jednostkach gospodarki uspołecznionej zgodnie z posiadanymi przez nią kwalifikacjami.Wojewoda Gdański decyzją z dnia 28.VII.1983 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, rozpoznając odwołanie na decyzję Wojewody, powziął poważne wątpliwości, których treść została przytoczona w sentencji niniejszej uchwały.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Istota zagadnienia leży w odpowiedzi na pytanie, jaki jest charakter uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. (M.P. Nr 21, poz. 195) w związku z wprowadzoną przez uchwałę nr 20 Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1983 r. (M.P. Nr 10, poz. 54) zmianą § 6 uchwały nr 169, w szczególności czy po dokonanej zmianie uchwała w tej części zachowała charakter uchwały samoistnej, czy też znowelizowany przepis § 6 uchwały nr 169 uzyskał podstawę prawną o randze ustawowej. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23.X.1982 r. III PZP 45/82 (OSNCP z 1983 r. z. 2-3, poz. 20), wydanej na tle stanu prawnego sprzed nowelizacji uchwały nr 169, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że jest to uchwała samoistna, wskutek czego przepisy § 5 i § 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. w sprawie dodatkowych świadczeń dla pracowników uspołecznionych zakładów pracy zmieniających pracę (M.P. Nr 21, poz. 195) nie stwarzają dla pracowników uspołecznionych, ale nie państwowych zakładów pracy praw podmiotowych do uzyskania od tych zakładów świadczeń przewidzianych w powołanych przepisach. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał, że uchwała nie znajduje oparcia w przepisie art. 79 k.p., gdyż przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określania zasad wynagradzania za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą, natomiast uchwała wymienia rodzajowo inne świadczenia związane nie tyle z pracą, ile z zaprzestaniem pracy, co wykracza poza zakres i hipotezę art. 79 k.p.Świadczenia te mają charakter szczególny i doraźny, są one różnorodne i niektóre z nich w sposób oczywisty nie mają nic wspólnego z zasadami wynagradzania i przyznawania świadczeń związanych z pracą. Na tle nowego unormowania § 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów, wprowadzonego przez uchwałę nr 20 Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1983 r., pojawiły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości co do oceny charakteru prawnego tego postanowienia uchwały.Zgodnie z § 6 uchwały świadczenie w postaci odprawy w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia, przysługujące pracownikowi w określonych sytuacjach, wypłaca terenowy organ administracji państwowej ze środków funduszu aktywizacji zawodowej, przy czym dodatkowym warunkiem wypłaty odprawy jest uznanie przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego podjęcia działalności na własny rachunek za uzasadnione.Z podanej wyżej treści § 6 uchwały wynika zatem, że przewidziane w tym przepisie odprawy należą do świadczeń wypłacanych przez organy administracji państwowej z funduszu aktywizacji zawodowej. Zasady tworzenia, przeznaczania środków oraz dysponowania funduszem aktywizacji zawodowej reguluje uchwała nr 18 Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1982 r. w sprawie funduszu aktywizacji zawodowej (M.P. Nr 3, poz. 14), która powołuje się na ustawowe podstawy prawne - prócz art. 79 k.p. - również na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. prawo budżetowe (Dz. U. Nr 29, poz. 244).Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów może tworzyć fundusze celowe, określające źródła ich dochodów, i cele, na które dochody te mogą być przeznaczane, oraz jednostki organizacyjne dysponujące środkami funduszu. Uchwała nr 18 Rady Ministrów z 1982 r. została wydana na podstawie wyraźnego upoważnienia, zawartego w powołanym akcie ustawodawczym, i mieści się w granicach tego upoważnienia.Przewidziane w uchwale nr 18 Rady Ministrów z 1982 r. przeznaczenie środków funduszu aktywizacji zawodowej (§ 3 uchwały) między innymi na finansowanie przygotowania zawodowego osób pozostających bez pracy lub zmieniających pracę, które nie mają kwalifikacji lub powinny zmienić kwalifikacje w celu nabycia uprawnień do wykonywania nowej pracy, w tym również zawodu rolnika, bądź wykonywania rzemiosła albo innej działalności zarobkowej, której rozwój na danym terenie został uznany przez terenowy organ administracji państwowej za celowy, jest zbieżne z postanowieniem § 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z 1981 r. zarówno co do celów, jak i zasad wypłaty świadczeń. Nie jest zatem słuszne stanowisko, iż uchwała nr 169 z 1981 r. samodzielnie normuje zasady materialnoprawne przyznawania świadczenia, przewidzianego w § 6. W konsekwencji należy przyjąć, że odprawy są świadczeniami, do których uprawnienia wynikają pośrednio z przepisów mających swą podstawę prawną w ustawie.Wprawdzie zmiana uchwały nr 169 Rady Ministrów została dokonana bez powołania się na wyraźne upoważnienie ustawowe, jednakże, jak to już zostało wyjaśnione w orzecznictwie, fakt ten nie przesądza jeszcze o samoistnym charakterze uchwały. Dokonana wykładnia znowelizowanego postanowienia § 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z 1981 r. upoważnia do przyjęcia, że przepis ten ma charakter wykonawczy i opiera się na konkretnej delegacji ustawowej. Nie jest słuszne stanowisko, że odesłanie w § 6 uchwały nr 169 do funduszu aktywizacji zawodowej należy rozumieć w sposób zwężający - tylko jako wskazanie środków, z których pokrywane są wypłaty na odprawy.Przeciwko takiemu stanowisku przemawia treść § 6 uchwały nr 169, w myśl którego to przepisu wypłata odprawy następuje ze środków tego funduszu, lecz na cele określone przez organy uprawnione do dysponowania funduszem, oraz po zaistnieniu określonych warunków wypłaty, których spełnienie ocenia terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.W konsekwencji powyższych rozważań uzasadniony jest wniosek, że zaliczenie przez uchwałę nr 20 Rady Ministrów odpraw w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia do świadczeń wypłacanych przez organy administracji państwowej z funduszu aktywizacji zawodowej powoduje, że odprawy powyższe należą do świadczeń, do których uprawnienia wynikają z przepisów mających swą podstawę prawną w ustawie i które są przyznawane w drodze decyzji administracyjnych zgodnie z przepisami k.p.a., a tym samym podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem stosownie do art. 196 § 2 pkt 19 k.p.a.Z przytoczonych względów trudno podzielić pogląd, iż odprawa może być dochodzona w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Między wypłacającym bowiem świadczenie Skarbem Państwa a uprawnionym nie ma stosunku cywilnoprawnego, żaden przepis zaś nie przekazuje tego rodzaju spraw na drogę sądową.W końcu należy nadmienić, że stan faktyczny sprawy istniał przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1983 r. o Państwowym Funduszu Aktywizacji Zawodowej (Dz. U. Nr 75, poz. 334), a wobec tego ma zastosowanie uchwała Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1982 r.Wychodząc z tych założeń, na przedstawione zagadnienie trafnie udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.