I SA/Łd 22/26

Dnia 4 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Potiopa (spr.), Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Dębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opocznie na uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXX/363/2017 oraz zarządzenie Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. nr 99/2017 w przedmiocie regulaminu Cmentarzy Komunalnych w Opocznie oraz ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Opoczno 1) stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 28 marca 2017 roku nr XXX/363/2017 w sprawie regulaminu Cmentarzy Komunalnych w Opocznie; 2) stwierdza nieważność zarządzenia Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. nr 99/2017 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Opoczno. Rada Miejska w Opocznie w uchwale Nr XXX/363/2017 z dnia 28 marca 2017 r. wprowadziła Regulamin Cmentarzy Komunalnych w Opocznie (Dz. Urz. Woj. Łódź. z 2017 r. poz. 2050, dalej: Regulamin lub uchwała). Ponadto, na podstawie upoważnienia zawartego w uchwale Nr XXX/362/2017 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie powierzenia Burmistrzowi Opoczna uprawnień do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w zakresie związanym z korzystaniem z cmentarzy komunalnych i urządzeń znajdujących się na cmentarzach komunalnych położonych przy ul. Rolnej i ul. Granicznej w Opocznie, Burmistrz Opoczna w zarządzeniu Nr 99/2017 z dnia 1 czerwca 2017 r. ustalił opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Opoczno (dalej także jako: zarządzenie Burmistrza lub cennik opłat). Cennik opłat na cmentarzach komunalnych przy ul. Granicznej i przy ul. Rolnej w Opocznie stanowi załącznik do zarządzenia. Prokurator Rejonowy w Opocznie (dalej także jako: prokurator lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę XXX/363/2017 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie Regulaminu Cmentarzy Komunalnych w Opocznie, stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały oraz na zarządzenie nr 99/2017 Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Opoczno, załącznika w postaci cennika opłat na cmentarzach komunalnych przy ul. Granicznej i przy ul. Rolnej w Opocznie. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa: 1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej także jako: u.s.g.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 2126 z późn. zm., dalej ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 1 ust. 2 i 3, § 7 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i § 8 ust. 1, 2 i 4, § 9 ust. 1, § 11, § 15, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1, 2, i 4, § 21 ust. 1 i 3, § 24, § 26 bliżej nieokreślonego "administratora cmentarza", podczas gdy z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony; także do nich zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 należy gospodarowanie mieniem komunalnym; jak również wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie do uchwały przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny i stwierdzenie w § 1 ust. 1, że Cmentarze komunalne przy ul. Rolnej i przy ul. Granicznej są własnością Gminy Opoczno w § 1 ust. 3 miejsca i czasu załatwiania spraw formalno-organizacyjnych, w § 2 ust. 1 określenie czasu otwarcia cmentarza, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym, 2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z § 143, § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (dalej także jako: rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej lub ZTP) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i powtórzenie w § 13 Regulaminu rozstrzygnięć w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe na terenie cmentarza, podczas gdy materia związana z odpowiedzialnością odszkodowawczą została uregulowana w ustawie - Kodeks cywilny, 3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z § 143, § 137 i § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 3 pkt 1 Regulaminu zakazu spożywania alkoholu, używania środków odurzających oraz palenia tytoniu podczas, gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. art. 431 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 5 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, 4) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z § 143, § 137 i § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu zakazu zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 109, poz. 756 ze zm., dalej jako k.w.) 5) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z § 143, § 137 i § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 3 pkt 4, 6 i 11 Regulaminu zakazu niszczenia zieleni, nagrobków, urządzeń sanitarnych znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 144 § 1 i 2 k.w., bądź art. 124§ 1 k.w. lub art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks kamy (Dz.U. 1997.88.553 ze zm., dalej jako k.k.) w zależności od wartości zniszczonego mienia, 6) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z § 143, § 137 i § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 3 pkt 12 i § 12 ust. 1 Regulaminu zakazu składowania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 145 k.w., 7) art. 7 i art 94 Konstytucji RP oraz art, 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 3 pkt 3 Regulaminu, zakazu wprowadzania zwierząt podczas gdy materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm., dalej także jako: u.c.p.g.); 8) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 3 pkt 5 Regulaminu, zakazu prowadzenia działalności handlowej i reklamowej, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 601 k.w., art. 63a i art. 63b k.w.; 9) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 piet 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazanie w § 21 ust. 1 Regulaminu nieprzedłużenia prawa do korzystania z miejsca na następne 20 lat grób kwalifikuje się do likwidacji, która jest poprzedzona wcześniejszą informacją na grobie i tablicy informacyjnej oraz w pkt 3 załącznika do zarządzenia nr 99/2017 Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. wskazania wysokości opłaty za przedłużenie na 20 lat prawa do zachowania grobu ziemnego, co pozostaje w sprzeczności z art.7 ust. 2, 3 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych; 10) art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021 poz. 573, dalej także jako: ustawa o rehabilitacji zawodowej), który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzania na teren cmentarza zwierząt za wyjątkiem psów przewodników w § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, 11) naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. - o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 poz. 1491) w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1940) w przedmiocie braku publikacji zarządzenia Burmistrza Opoczna nr 99/2017 z dnia 1 czerwca 2017 r. w dzienniku urzędowym Województwa Łódzkiego, 12) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wprowadzeniu cennika opłat na cmentarzach komunalnych przy ul. Granicznej i ul. Rolnej w Opocznie bez podstawy prawnej. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zaskarżonego zarządzenia nr 99/2017 Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Opoczna wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że wbrew stanowisku prokuratora, administrator cmentarza został w uchwale dokładnie oznaczony. Jest nim Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Opocznie (dalej także jako: PGK Sp. z o.o.). Zapis ten nie narusza kompetencji Burmistrza wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Podkreślić należy, że PGK Sp. z o.o. jest spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Opoczno. Spółka ta została m.in. w celu administrowania i zarządzania nieruchomościami użyteczności publicznej, w tym targowiskami i cmentarzami gminnymi. Co więcej, przed podjęciem uchwały, w dniu 1 września 2016 r. Burmistrz Opoczna zawarł z PGK Sp. z o.o. umowę dotyczącą administrowania cmentarzami komunalnymi położonymi w Opocznie przy ul. Rolnej i ul. Granicznej, na mocy której zlecono Spółce zadanie, polegające na administrowaniu cmentarzami komunalnymi. Zatem wskazanie administratora cmentarza nie oznacza, że to Rada Miejska w Opocznie takiego administratora wyznaczyła. Zamieszczenie takiego zapisu w Regulaminie cmentarza jest szczególnie istotne dla adresatów regulaminu i pozwala na sprawne załatwianie formalności związanych z pochówkiem, czy też innymi czynnościami wykonywanymi na cmentarzu. Z kolei użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania i korzystania z nich, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Rada gminy ma zatem uprawnienia do wprowadzenia reguł dotyczących, obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w tym przepisie. Pojęcie "zasady i tryb korzystania" nie jest zdefiniowane, ani sprecyzowane w przepisach. Kwestionowany regulamin zawiera zapisy ustalające zasady korzystania z obiektu takie jak: cmentarze komunalne przy ul. Rolnej i przy ul. Granicznej są własnością Gminy Opoczno; administratorem cmentarzy jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Opocznie; miejsce siedziby administratora; czas otwarcia cmentarzy. Wszystkie te zapisy kierowane są do adresatów regulaminu, służą wyrażeniu normy prawnej, gdyż określają, kiedy i na jakich zasadach z obiektu mogą korzystać adresaci regulacji. Mają również oczywiście charakter informacyjny, ale ponad wszystko określają zasady korzystania z obiektu. Zapisy te są bardzo istotne z punktu widzenia adresatów regulaminu, chociażby z tego względu, aby wiedzieli oni, do kogo należą cmentarze, kto jest administratorem cmentarzy i z kim należy się kontaktować w sprawach związanych z cmentarzami. Organ przytaczając stosowne orzecznictwo, wskazał, że określenie zasad oraz trybu korzystania z cmentarzy komunalnych musi zawierać również zapisy o charakterze informacyjnym, które bezpośrednio nie wyrażają zakazu bądź nakazu określonego zachowania. Charakter taki posiada chociażby zapis informujący o lokalizacji cmentarza, co jest istotne z punktu widzenia użytkownika cmentarza komunalnego. Bez kwestionowanego postanowienia regulamin byłby niekompletny, a przez to nie mógłby pełnić funkcji normatywnej przynależnej aktom prawa miejscowego. Ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 10 skargi organ wskazał, że ma wiedzę w zakresie linii orzeczniczej, która przyjmuje jako naruszające prawo umieszczanie w regulacjach samorządowych zapisów ustaw, lub ich modyfikowanie. Jednakże zwrócił uwagę na czas, w którym podejmowany był Regulamin (rok 2017), a także na brak kwestionowania zapisów regulaminu przez organ nadzoru. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się dokonywanie w aktach prawa miejscowego zapisów, zgodnych z dyspozycjami przepisów ustawowych i je uzupełniających. To, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co opis czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń, nie stanowi o niedozwolonej ingerencji w regulację ustawową. Regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną, nawet wówczas, gdy dotyczy zachowań, które częściowo pokrywają się z opisem czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń. W takim przypadku na mocy przepisów ustawowych do takich zachowań zostaje przypisana także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Celem i zakresem regulacji prawa miejscowego jest zapewnienie nieprzerwanego i niezakłócanego powszechnego dostępu do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Do osiągnięcia takiego stanu rzeczy często niewystarczające okazują się ustawowe regulacje dotyczące zasad odpowiedzialności za wykroczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 7 ust. 2,3 i 4 ustawy o cmentarzach, kwestionując zapis § 21 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku nie uiszczenia opłaty na następne 20 lat za miejsce pod grób, administrator cmentarzy ma prawo rozporządzać grobem i przeznaczyć go do ponownego pochówku, organ wskazał, że powyższe działania są poprzedzone wcześniejszą informacją umieszczoną na grobie i tablicy informacyjnej (minimum na 3 miesiące przed planowaną likwidacją grobu). Z czynności tych administrator cmentarzy sporządza protokół. Zastrzeżenia prokuratora budzi również zapis pkt 3 załącznika do zarządzenia Burmistrza Opoczna, gdzie wskazano wysokość opłaty za przedłużenie na 20 lat prawa do zachowania grobu ziemnego. W tym zakresie Skarżący wyraża pogląd, jakoby art. 7 ustawy o cmentarzach był przepisem szczególnym do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej także jako: u.g.k.), twierdząc jednocześnie, że z przepisów ustawy o cmentarzach wynika, że organ gminy może ustalać jedynie opłaty za pochowanie zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. W ocenie prokuratora uzasadniony jest wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu, a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Prokurator wskazał również, że zarządzenie Burmistrza wprowadza różnego rodzaju opłaty za czynności kancelaryjne - terenowe bez podstawy prawnej. W tym zakresie należy wskazać, że w pkt 3 cennika opłat wskazano opłatę za przedłużenie na 20 lat prawa do zachowania grobu ziemnego. Natomiast wyłączenie, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach dotyczy grobów murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. Zatem w tym zakresie zarządzenie Burmistrza nie narusza wspomnianego przepisu ustawy o cmentarzach. Przepis § 21 uchwały powinien być interpretowany łącznie z pkt 3 załącznika do zarządzenia Burmistrza, a co za tym idzie nie może zostać uznany za niezgodny z prawem. W dalszej kolejności organ wskazał, że kwestia opłat za usługi cmentarne była i nadal jest oceniana w orzecznictwie niejednolicie. Organ przytaczając treść art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, stanowiącym, że po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok wskazał, że mieści się on w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a do tej kategorii obiektów niewątpliwie przynależą cmentarze. Organ zwrócił uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej" podnosząc przy tym, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1, W konsekwencji, zdaniem organu ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Błędny jest zatem pogląd prokuratora, jakoby art. 7 ustawy o cmentarzach wyczerpywał wszelkie prawne możliwości nakładania jakichkolwiek opłat w kontekście usług pogrzebowych i cmentarnych i że jedyną dopuszczalną opłatą jest ta, wymieniana w tym przepisie. Korzystanie z obiektów użyteczności publicznej jest również związane z ponoszeniem kosztów dot. Bieżącego utrzymania infrastruktury, zużycia wody, zbierania, usuwania i zagospodarowania odpadów, utrzymania zieleni. Przyjęcie więc poglądu o niedopuszczalności innych opłat poza wskazanymi w przepisie art. 7 ustawy o cmentarzach powodowałoby istotne straty dla gminy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ podkreślił, że zarządzenie Burmistrza Nr 99/2017.j nie stanowi aktów prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę niejednolitość ówczesnego orzecznictwa co do charakteru prawnego aktów podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w ocenie organu nieuzasadnionym byłoby stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr 99/2017. Nie jest zasadnym stwierdzanie nieważności aktów prawnych tylko z tego względu, że orzecznictwo uległo zmianie. Organ nie przyznał również racji skarżącemu w zakresie zarzutu naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach polegającego na wykroczeniu poza delegację ustawową i wprowadzeniu cennika opłat na cmentarzach komunalnych przy ul. Granicznej i ul. Rolnej w Opocznie bez podstawy prawnej, uznając, że opłaty określone w cenniku opłat są zgodne z prawem. Reasumując organ podniósł, że zarówno zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Opocznie, jak i zarządzenie Burmistrza Opoczna nie naruszają prawa w sposób istotny, co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem organu, nie do zaakceptowania byłoby stwierdzenie nieważności obowiązujących przez lata aktów prawnych ze względu na to, że nie odpowiadają one ukształtowanej po latach linii orzeczniczej. Co więcej, wyeliminowanie ich z obrotu ze skutkiem ex tunc powodowałoby niekorzystne dla Gminy skutki finansowe. Jednocześnie organ zasygnalizował, że trwają prace nad ustaleniem nowego regulaminu cmentarzy komunalnych i cennika opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych, które będą uwzględniały poglądy wyrażane w najnowszym orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej także: jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Opocznie Nr XXX/363/2017 z dnia 28 marca 2017 r. wprowadzająca Regulamin cmentarzy komunalnych w Opocznie oraz zarządzenie Burmistrza Opoczna Nr 99/2017 z dnia 1 czerwca 2017 r. Na podstawie bowiem upoważnienia zawartego w uchwale Nr XXX/362/2017 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie powierzenia Burmistrzowi Opoczna uprawnień do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w zakresie związanym z korzystaniem z cmentarzy komunalnych i urządzeń znajdujących się na cmentarzach komunalnych położonych przy ul. Rolnej i ul. Granicznej w Opocznie, Burmistrz Opoczna w zarządzeniu Nr 99/2017 z dnia 1 czerwca 2017 r. ustalił opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Opoczno, zaś cennik opłat na cmentarzach komunalnych przy ul. Granicznej i przy ul. Rolnej w Opocznie stanowi załącznik do zarządzenia. Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przepis ten upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie cmentarzy gminnych należy do zadań własnych gminy. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 40 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1462/20, - to, jak i wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej wynika expressis verbis, że akty prawa miejscowego ustanawia się "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Zaskarżona uchwała została zaś podjęta, jak to już wyżej wskazano, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organom gminy powierzono normowanie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W konsekwencji postanowienia uchwały nie mogą wykraczać poza tak zakreślone granice przedmiotowe regulacji, a w szczególności wkraczać w materię już uregulowaną w innych aktach normatywnych (ustawach lub rozporządzeniach). Przy tym, z uwagi na przedmiot kontrolowanego aktu prawa miejscowego, szczególne znaczenie przy ocenie jego legalności mają przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Odnosząc przedstawione uwagi ogólne do realiów niniejszej sprawy, Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko prokuratora, co do potrzeby wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z obrotu prawnego w całości, jak również, co do zasady uznał argumentację zawartą w skardze. W szczególności rację ma skarżący, że organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 (I. Postanowienia ogólne) regulaminu, że administratorem cmentarzy komunalnych w Opocznie jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Opocznie. Przy tym w § 1 pkt 3 regulaminu określa adres siedziby administracji i godziny urzędowania. Nie można uznać, że przepis ten nie narusza granic delegacji ustawowej ani kompetencji organu wykonawczego gminy. Z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach wynika jasno, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Sąd podkreśla, że wyłącznie do kompetencji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, jak również kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień powierzy administratorowi (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 812/17 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 111/23). Przepis § 1 ust. 2 regulaminu w niedopuszczalny sposób wkracza w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, tj. ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przy tym wadliwe jest już samo przesądzenie przez Radę, że cmentarz jest zarządzany przez administratora. Poprzez takie sformułowanie Rada Miejska w Opocznie wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego tej gminy, skoro w ten sposób zdecydowała, że cmentarzem w imieniu Gminy zarządza administrator. W konsekwencji naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, organ dopuścił się wykroczenia poza przyznane mu kompetencje w § 1 ust. 2 i 3, § 7 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i § 8 ust. ł, 2 i 4, § 9 ust. 1, § 11, § 15, § 16 ust. 1 pkt 1, § 17 ust. 1, 2, i 4, § 21 ust. 1 i 3, § 24, § 26 regulaminu, w których jest mowa o "administratorze" (z przepisów tych wynikają również prawa i obwiązki administratora w zakresie zarządzania cmentarzem). Tymczasem cmentarzem gminnym zawsze zarządza organ wykonawczy gminy, a swoje kompetencje może wykonywać (w zakresie utrzymania i bieżącego administrowania) poprzez wyznaczonego przez ten organ administratora. Zawarta w § 1 ust. 2 treść nie ma tylko charakteru informacyjnego. Za istotną wadę uchwały należało zatem uznać ustalenie w niej, kto zarządza cmentarzem gminnym. W związku z powyższym, w sposób istotny naruszają prawo również te wszystkie przepisy uchwały (regulaminu), w których mowa jest o administratorze (cmentarzy), które w takich warunkach należało uznać za niedopuszczalne. Wadliwości tej nie można przy tym usunąć, stwierdzając nieważność jedynie w zakresie użytego terminu "administrator", gdyż takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do nieprawidłowego odczytywania pozostałych postanowień regulaminu. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności tylko w zakresie odnoszącym się do "administratora" pozbawiałoby znaczenia te postanowienia regulaminu, do których bezpośrednio odnoszą się kwestionowane przepisy, skoro kompetencje i zadania nie byłyby przypisane do żadnego podmiotu. Z kolei stwierdzenie nieważności wszystkich tych postanowień regulaminu, w których określenie "administrator" występuje, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu w postaci kadłubowej. W zasadzie tak niekompletnej, że uniemożliwiającej jego praktyczne stosowanie. Już chociażby z tego względu zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w swoim dotychczasowym kształcie w obrocie prawnym (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 420/23 i IV SA/Po 412/23 oraz 21 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 493/23). Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut skarżącego zarzucający organowi wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie do uchwały przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny, polegających na stwierdzeniu w § 1 ust. 1, że cmentarze komunalne przy ul. Rolnej i przy ul. Granicznej są własnością Gminy Opoczno, zaś w § 1 ust. 3 – na wskazaniu adresu siedziby i godzin urzędowania administratora, a w § 2 ust. 1 określeniu czasu otwarcia cmentarza, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących ustanowienia w regulaminie zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej, Sąd podkreśla, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, iż akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zgodnie z art. 31 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są więc wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować. Stąd też niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi, a tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). Zauważyć przy tym należy, że stosownie do § 118 Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09). Sąd zauważa, że nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabiera liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 111/23). Każdy zatem przypadek powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów powszechnie obowiązujących należy analizować indywidualnie, tj. z uwzględnieniem liczby powtórzeń, ich charakteru oraz istoty. Poza tym nie można także wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z cmentarza zakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą, w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego, a w ten sposób nieść pewną wartość normatywną (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2263/16 i wyrok WSA z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 122/23). Do kompetencji gminy należy bowiem takie unormowanie zasad korzystania z cmentarza, jako należącego do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), aby został osiągnięty cel, w postaci utrzymania cmentarza komunalnego i zarządzania nim (art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.). Użycie w regulaminie cmentarza zwrotu "zakazuje się" czy "zabrania się" powinno być rozumiane jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z cmentarza komunalnego. Takie unormowanie, o ile nie wprowadza żadnych sankcji za naruszenie ustanowionych zakazów, a także żadnych przepisów karnych za ich złamanie, nie jest tożsame z regulacją Kodeksu wykroczeń ani Kodeksu karnego. Jednocześnie jednak regulacje te nie powinny ograniczać w sposób nieuzasadniony korzystania osobom uprawnionym z prawa do grobu, a wszystkim osobom odwiedzającym - dostępu do cmentarza. Znaczenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej polega bowiem na tym, że adresuje się je do osób korzystających z takich obiektów lub urządzeń, które winny się im podporządkować, gdyż w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub zostaną pozbawione możliwości korzystania z tych obiektów i urządzeń (por. stanowisko piśmiennictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 532/23). Jak słusznie w skardze podniósł prokurator, wprowadzone w analizowanym Regulaminie zakazy tj.: w § 3 pkt 1 - zakaz spożywania alkoholu, używania środków odurzających oraz palenia tytoniu, w § 10 ust 1 i 2 - zakaz zakłócania spokoju, powagi miejsca podczas trwających ceremonii pogrzebowych, w § 3 pkt 4, 6 i 11 - zakaz niszczenia zieleni, nagrobków, urządzeń sanitarnych znajdujących się na cmentarzu, w § 3 pkt 12 i § 12 ust 1 - zakaz składowania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, w § 3 pkt 3 - zakaz wprowadzania zwierząt, w § 3 pkt 5 - zakaz prowadzenia działalności handlowej i reklamowej, objęte zostały dyspozycją przepisów rangi ustawowej, a to odpowiednio przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 z późn.zm.), jak również ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 298 z późn. zm.) ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1094) z późn. zm.), ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks kamy (Dz.U. 1997 r., poz 553 z późn. zm.), a przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.). Tożsamą uwagę odnośnie zasadności zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej należy odnieść do zawartych w § 13 Regulaminu rozstrzygnięć w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe na terenie cmentarza. Materia związana z odpowiedzialnością odszkodowawczą została bowiem uregulowana w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93). Przekroczenie delegacji ustawowej dotyczyło również ustanowionego w § 3 pkt 2 Regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów przewodników. Kwestia wstępu osoby niepełnosprawnej wraz z psem asystującym do obiektów użyteczności publicznej została uregulowana w art. 20a ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), Skala i kontekst powtórzeń ustawowych, tym bardziej w powiązaniu ze wskazaniem administratora jako podmiotu zarządzającego cmentarzem, mogą rodzic wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów tych norm. Te przepisy regulaminu, które mają w istocie walor wyłącznie informacyjny, a nie normatywny, nie mogły być uznane za prawidłowe, skoro nie służyły wyrażeniu normy prawnej (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 493/23) Co do zakazu przebywania na cmentarzu jako miejsca powszechnie dostępnego (miejsca użyteczności publicznej) osób nietrzeźwych lub będących pod wpływem środków odurzających należy podkreślić, że jest to wątpliwe z powodu ochrony konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji). Poza tym trzeba mieć na uwadze trudność w zastosowaniu się do tego zakazu przez adresatów norm, gdyż wymagałoby od osoby odwiedzającej cmentarz każdorazowo określenia, czy znajduje się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środków odurzających. Tak określony zakaz rodzi istotne wątpliwości interpretacyjne i wykonawcze po stronie adresatów norm regulaminu. W ten sposób narusza standardy stanowienia prawa. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu należy zwrócić uwagę na treść art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1), a po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, przy czym zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2). Z kolei przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3). Sąd podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2026 r. o sygn. akt I SA/Łd 654/25 wskazuje, że wyżej przytoczony przepis nie określa ani wysokości opłat za pochowanie zwłok, ani sposobu ustalenia tej wysokości, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie, stanowi natomiast o opłacie "przewidzianej". Delegacja do ustalenia takich opłat była przewidziana w pierwotnym brzmieniu ustawy o cmentarzach, zgodnie z art. 2 ust. 3 (Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298 z późn. zm.) za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych pobierane są przez zarządy cmentarzy opłaty, których wysokość ustalają w odniesieniu do cmentarzy komunalnych prezydia właściwych rad narodowych miast, osiedli i gromad, a w odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych, prezydia wojewódzkich rad narodowych (rad narodowych miast wyłączonych z województw). Przepis art. 2 ust. 3 został skreślony, na podstawie art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) z dniem 23 maja 1989 r. i z tym też dniem odpadła, przewidziana wcześniej w ustawie o cmentarzach, podstawa prawna do ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym zakresie. Taka delegacja znajduje się obecnie, zdaniem Sądu, w przywołanych w zaskarżonym zarządzeniu przepisach ustaw o gospodarce komunalnej i samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że rada gminy (w niniejszej sprawie Burmistrz, któremu Rada Miejska powierzyła tą kompetencję) może ustalić opłaty za korzystanie z cmentarzy tylko w zakresie przewidzianym w ustawie o cmentarzach, a więc wyłącznie opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadające tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1704/22 i z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 357/23 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 237/24, w Olsztynie z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 621/24, w Warszawie z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 81/25, w Kielcach z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 610/24). Uwzględniając powyższe, za uzasadniony należało uznać pogląd skarżącego, że zakwestionowane zarządzenie nr 99/2017 Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadziło różnego rodzaju opłaty bez podstawy prawnej. Rozpoznając skargę Sąd podzielił przy tym stanowisko prokuratora zarówno, co do charakteru prawnego zakwestionowanego ww. zarządzenia nr 99/2017 Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Opoczno, jak i skutków braku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zaskarżone zarządzenie Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. r., w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Opoczno, zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr XXX/362/2017 z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie powierzenia Burmistrzowi Opoczna uprawnień do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej w zakresie związanym z korzystaniem z cmentarzy komunalnych i urządzeń znajdujących się na cmentarzach komunalnych położonych przy ul. Rojnej i ul. Granicznej w Opocznie. Przepis art. 4 ust. 2 u.g.k. przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie w ust.2 zastrzeżono, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek, co w niniejszej sprawie uczyniono. Podniesiony w skardze zarzut sprowadzał się do wskazania, że skarżonemu zarządzeniu nie przyznano statusu aktu prawa miejscowego, nie przewidując obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Obecnie akty te uznawane są powszechnie za akty prawa miejscowego, mają więc charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia określonych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Nadto uchwała taka ma charakter zewnętrzny wobec administracji, normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; z dnia 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 574/17; wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 443/19). Dla kontroli zaskarżonego zarządzenia decydujące znaczenie dla kwalifikacji prawnej tego aktu miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresat oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Analiza jego postanowień pozwala na przyjęcie, że na podstawie zaskarżonego aktu dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych przy ul. Granicznej i przy ul. Rolnej w Opocznie, adresaci zarządzenia określeni zostali w sposób generalny, zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowana jest ona również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zarządzenie to reguluje w sposób jednostronny i konkretny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat m.in. za udostępnienie na 20 lat miejsca grzebalnego do pochówku, za przedłużenie na 20 lat prawa do zachowania grobu ziemnego, przekwalifikowanie grobu ziemnego na grób murowany (jednorzędowy lub dwurzędowy), za czynności kancelaryjno – terenowe związane z udostępnieniem cmentarza do prac kamieniarskich obejmujących przebudowy, remonty, renowacje, stawianie nowego nagrobka, układaniem kostki, opaski (obmurówki) wokół grobu etc., obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie ma cechy pozwalające zaliczyć je do aktów prawa miejscowego, to winno zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy. Brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Sąd zgodził się ze skarżącym, że brak publikacji zaskarżonego zarządzenia winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1491) wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przytoczonego zatem wyżej przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej). Wymóg ogłoszenia zaskarżonego aktu nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać skarżone zrządzenie, stanowiącego warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Konieczność zaś stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika zarówno z szerokiego zakresu zasadnie zaskarżonych regulacji, jak i z ich charakteru, przy czym konstrukcja przepisów zaskarżonego Regulaminu uniemożliwia sanowanie aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych jego zwrotów, czy jednostek redakcyjnych. Końcowo Sąd stwierdza, że argumentacja organu zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą nieakceptowalne jest stwierdzenie nieważności aktów objętych skargą z tego powodu, że nie odpowiadają one ukształtowanej po latach linii orzeczniczej, jest chybiona. Orzecznictwo, przywołane przez prokuratora na poparcie zarzutów skargi zapadło przed bądź w tym samym roku (2017), w którym podjęto zarówno zaskarżoną uchwałę, jak i zarządzenie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 28 marca 2017 roku nr XXX/363/2017 w sprawie regulaminu Cmentarzy Komunalnych w Opocznie (pkt 1 wyroku), jak również nieważność zarządzenia Burmistrza Opoczna z dnia 1 czerwca 2017 r. nr 99/2017 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Opoczno (pkt 2). AKE.