I GSK 1022/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1223/22 w sprawie ze skargi W. w S. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. w S. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1223/22 oddalił skargę W. w S. (dalej "strona", "skarżący") na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Zarząd Województwa Wielkopolskiego decyzją z [...] października 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 z późn. zm.), dalej "u.s.w.", art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 z późn. zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa", art. 61 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej "u.f.p.", art. 138 § 1, art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej "k.p.a."), art. 54 § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, § 18 ust 4 i ust 5 Porozumienia dotyczącego powierzenia realizacji Działania 6.1 "Aktywizacja zawodowa bezrobotnych i poszukujących pracy – projektu pozakonkursowe realizowane przez PSZ" i Działania 6.2 "Aktywizacja zawodowa" w ramach Osi priorytetowej 6 "Rynek pracy" oraz Działania 7.1 "Aktywna integracja" w ramach Osi priorytetowej 7 "Włączenie społeczne" WRPO na lata 2014-2020 po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu nr [...] z [...] czerwca 2022 r. wydanej w przedmiocie określenia W. w S. przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 202 429,77 zł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz wyłączył naliczanie odsetek od 19 września 2022 r. do dnia doręczenia przedmiotowej decyzji. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu decyzją nr [...] z [...] czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b i art 207 ust 1 pkt 2 i ust 9, art 67 ust 1 i art 184 u.f.p., art 104 § 1 k.p.a. i art 10 ust 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 3 ust. 1 i § 12 ust. 8 Porozumienia, określił do zwrotu przez W. z siedzibą w S. kwotę główną w wysokości 202.429,77 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas kontroli planowej Projektu oraz określił sposób oraz termin dokonania zwrotu ww. kwoty. Następnie skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego; ewentualnie, w przypadku przyjęcia przez organ odwoławczy konieczności wyjaśnienia istotnego dla rozstrzygnięcia zakresu sprawy, uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarząd Województwa Wielkopolskiego decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu nr [...] z [...] czerwca 2022 r. wydanej w przedmiocie określenia W. w S. przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania w wysokości 202 429,77 zł. oraz wyłączył naliczanie odsetek od 19 września 2022 r. do dnia doręczenia przedmiotowej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ wskazał, że celem projektu było zaaktywizowanie społeczne i zawodowe 200 osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej lub kwalifikujących się do objęcia wsparciem pomocy społecznej, w tym 20 osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, z województwa wielkopolskiego, biernych zawodowych, poprzez realizację instrumentów aktywnej integracji społeczno-zawodowej oraz nawiązanie współpracy na rzecz aktywizacji społeczno-zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym pomiędzy instytucjami rynku pracy, NGO (organizacji pozarządowych) i JST (jednostek samorządu terytorialnego), poprzez działania sieciujące. Organ ustalił, że beneficjent udzielił zamówienia podmiotowi E. , z którym jest powiązany w "sposób inny". O takich powiązaniach mowa jest w podrozdziale 6.5.2 pkt 3) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności z dnia 22.08.2019 r. Wskazała, że: Beneficjent oraz E. realizowały w partnerstwie, w okresie realizacji projektu, inne projekty. Ustalono, że A. . występująca, jako osoba upoważniona w [...] zarówno w projekcie, jak i projekcie nr [...], zrealizowanym przez E. w okresie od 01.09.2019 r. do 29.11.2020 r., tzn. na pisemny wniosek ww. projektodawców, otrzymała dostęp do wglądu, m.in., we wnioski o płatność; zamówienia publiczne, harmonogramy płatności i korespondencję obu projektów. Dostęp do informacji o ww. projektach został nadany na podstawie wniosków o nadanie dostępu dla osoby uprawnionej w ramach [...], które zostały złożone przez osoby upoważnione do podpisywania umowy o dofinansowanie / zaciągania zobowiązań w imieniu beneficjentów i podpisane przez osobę której dotyczy upoważnienie. O stałej współpracy pomiędzy beneficjentem, a E. mogą świadczyć także inne praktyki np. I. P. - była prezes zarządu W. jest Dyrektorem N. (m.in. N.), gdzie organem prowadzącym jest E. . W ocenie IP WRPO, powyższe jednoznacznie świadczyło o sformalizowanej współpracy pomiędzy beneficjentem a E. , ponadto E. poprzez posiadanie kadry w osobie A. M., mającej udokumentowany wgląd w kluczowe informacje o projekcie, miał dostęp do pełnej wiedzy na temat wszystkich istotnych okoliczności kształtujących ewentualne postępowanie o udzielenie zamówienia, co bezspornie stanowi o uprzywilejowanej pozycji E. . Ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości indywidualnej w postępowaniu na wybór wykonawcy szkolenia "pracownik ds. rachunkowości i księgowości', IP WRPO zwiększyła dobór próby do kontroli, obejmując kontrolą wszystkie postępowania, w ramach których zamówienie zostało udzielone E. Ewa K.K. lub N.E. , dla której organem prowadzącym jest podmiot E. . Organ ustalił, że beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności, wyrażoną w wytycznych w zakresie kwalifikowalności, w przeprowadzonych postępowaniach w trybie zasady konkurencyjności na wybór szeregu wykonawców, które organ szczegółowo przedstawił. IP WRPO wskazała, że wartość nieprawidłowości indywidualnej z uwagi na naruszenie wymogów zasady konkurencyjności wynosi 217.140,00 zł, w tym kwota nieprawidłowości podlegająca zwrotowi z uwagi na naruszenie wymogów zasady konkurencyjności - 202.429,77 zł, w tym koszty bezpośrednie 180.950,00 zł, koszty pośrednie 21.479,77 zł. (kwota nieprawidłowości dotycząca kosztów pośrednich w wysokości 14 710,23 zł nie podlegała zwrotowi, ponieważ stanowiła wkład własny). Całkowita wartość nieprawidłowości indywidualnych, stwierdzonych w wyniku kontroli wyniosła 220.977,43 zł (koszty bezpośrednie - 184.147,86 zł, koszty pośrednie - 36.829,57 zł), w tym kwota nieprawidłowości podlegająca zwrotowi (stanowiąca dofinansowanie) wyniosła 205.984,24 zł (koszty bezpośrednie -184.147,86 zł, koszty pośrednie - 21.836,38 zł). W ocenie organu odwoławczego, beneficjent nie zachował konkurencyjnego wyboru wykonawców bowiem w ramach przeprowadzonych Postępowań na realizację szkoleń zawodowych wybrał wykonawców będących podmiotami powiązanymi z beneficjentem i tym samym przeprowadził postępowania w sposób sprzeczny z zapisami podrozdziału 6.5 wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Sposób powiązań beneficjenta z wykonawcami został szczegółowo opisany powyżej i dotyczy powiązań beneficjenta, osób działających w jego imieniu z wykonawcami zarówno w przeszłości jak i działań z etapu przygotowania i przeprowadzania postępowań. Ujawnione relacje beneficjenta i osób działających w jego imieniu z wykonawcami naruszają zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wszystkich wykonawców i prowadzą do wystąpienia konfliktu interesów. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1223/22 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że zasadnie organy uznały, że sposób powiązań beneficjenta, jak i osób działających w jego imieniu z wykonawcami, zarówno w przeszłości jak i w zakresie działań z etapu przygotowania i przeprowadzania postępowań w kontrolowanej sprawie, ujawnione relacje beneficjenta i osób działających w jego imieniu z wykonawcami, naruszają zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wszystkich wykonawców i prowadzą do wystąpienia konfliktu interesów, co nie pozostaje bez wpływu na wynik przeprowadzonych postępowań. Sąd I instancji w pełni zgodził się z ustaleniami organu w zakresie powiązań określonych podmiotów występujących w sprawie. Podkreślił, że jak zaś słusznie ocenił organ, unikanie konfliktu interesów jest obowiązkiem beneficjenta, wynikającym zarówno z ww. przepisów Dyrektywy jak i z zapisów wytycznych w zakresie kwalifikowalności, sekcja 6.5.2 pkt 2, w których wskazano, że w celu uniknięcia konfliktu interesów zamówienia nie mogą być udzielane podmiotom powiązanym z beneficjentem osobowo lub kapitałowo. Osoby wykonujące w imieniu zamawiającego czynności związane z procedurą naboru wykonawców, w tym biorące udział w procesie oceny ofert, nie mogą być powiązane osobowo lub kapitałowo z wykonawcami, którzy złożyli oferty. Powinny być to osoby bezstronne i obiektywne. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 PPSA, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, III Wydział, (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji") z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Po 1223/22 (poniżej wielkie litery zgodnie z edycją skarżącego kasacyjnie). I. ZASKARŻONEMU WYROKOWI, NA PODSTAWIE ART. 174 PKT 2 PPSA ZARZUCIŁ NARUSZENIE PRZEPISÓW POSTĘPOWANIA, KTÓRYCH UCHYBIENIE MIAŁO ISTOTNY WPŁYW NA WYNIK SPRAWY, TJ.: A. NARUSZENIE ART. 141 § 4 PPSA w zw. z ART. 134 § 1 PPSA poprzez ogólnikowe powierzchowne, pomimo swojej pozornej obszerności uzasadnienie przez WSA w Poznaniu Zaskarżonego Wyroku, z którego nie wynika: i. czy podstawą wydania Decyzji Instytucji Pośredniczącej (dalej "Decyzja IP") i Decyzji Instytucji Zarządzającej ( dalej "Decyzja IZ") było rzekome naruszenie przez Zamawiającego sekcji 6.5.2. pkt 2 Wytycznych poprzez udzielenie Zamówienia przez Beneficjenta podmiotowi powiązanemu (i) w ramach przypadku wprost wskazanego w sekcji 6.5.2. pkt 3 Wytycznych albo (ii) w ramach powiązania "w inny sposób", o których mowa sekcji 6.5.2. pkt 3 in fine Wytycznych, ponieważ WSA w Poznaniu jedynie zbiorczo przedstawił rzekome okoliczności świadczące o wystąpieniu niedozwolonych powiązań, podczas gdy Sąd I instancji nie zakwalifikował każdej z tych okoliczności do właściwej kategorii z Wytycznych, a zgodnie z sekcją 6.5.2. pkt 3 Wytycznych istnieje różnica przy stwierdzeniu czy doszło do powiązania wskazanego w enumeratywnym katalogu sekcji 6.5.2. pkt 3 Wytycznych czy też wystąpiło powiązanie "w inny sposób", co z kolei wiąże się z koniecznością wykazania przez organ I i II instancji naruszenia zasady konkurencyjności, ii. dlaczego Sąd I instancji uznał za prawidłowe i zgodne z procedurą przeprowadzone przez organ I i II instancji postępowanie administracyjne, zwłaszcza, że skarżąca sfomułowała zarzut wadliwości przeprowadzonego postępowania w niniejszej sprawie Skarżącej, podczas gdy Sąd I instancji pominął Zarzut D Skargi przy rozpatrywaniu sprawy i przygotowaniu uzasadnienia Zaskarżonego wyroku, co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty Skargi, a Skarżąca nie jest w stanie ustalić, co ostatecznie jest podstawą żądania zwrotu dofinansowania oraz powodu uznania, ze postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy; B. NARUSZENIE ART. 145 § 1 PKT 1 LIT. C W ZW. Z ART. 7, ART. 7 A, ART. 7B, ART. 8, ART. 11, ART. 75, ART. 77, ART. 801 ART. 81A K.P.A poprzez nieuchylenie przez WSA w Poznaniu Decyzji IZ oraz poprzedzającej ją Decyzji IP, pomimo że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem następujących przepisów postępowania, w szczególności WSA w Poznaniu uznał za prawidłowe: i. ustalenie stanu faktycznego jedynie na bliżej nieokreślonych domniemaniach faktycznych, zamiast przeprowadzenia przez organ I i II instancji rzetelnego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, czyli osób, których działalność rzekomo świadczy o niedozwolonym powiązaniu Stowarzyszeniem z E. E. K.K. oraz N. (dalej jako: "E. " lub "Wykonawca"), tj. A.. M. , I, P. , I, M. , a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego jedynie na przyjętych przez WUF oraz Zarząd Województwa domysłach i przypuszczeniach, podczas gdy wyżej wskazane osoby zostały przesłuchane na potrzeby innego postępowania, a z ich zeznań wprost wynika, że działalność tych osób nie wpłynęła na wybór Wykonawcy Zamówień również organizowanych przez Stowarzyszenie, co wprost wyklucza możliwość uznania działalności ww. osób za niedozwolone powiązanie, ii. zastosowanie przez Organ I i II instancji jednostronnej, dowolnej i dokonanej wyłącznie na niekorzyść beneficjenta oceny okoliczności faktycznych oraz wykładni Wytycznych, w tym pominięcie wyjaśnień i argumentów przedstawionych przez Beneficjenta w toku postępowania, podczas gdy z pominiętych przez WUP oraz Zarząd Województwa wyjaśnień Beneficjenta wynika jednoznacznie, że nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku zwrotu środków, iii. pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego okoliczność, że pracownicy WUP wiedzieli wcześniej o "rzekomych powiązaniach" z uwagi na udzielenia Zamówień Wykonawcy przy realizacji inny projektów, tj.: ➢ "Krok do zatrudnienia" nr [...], w którym E. prowadził szkolenie w wyniku wyboru wykonawcy "z wolnej ręki", a kontrola nie podniosła zarzutu powiązania pomiędzy E. a Stowarzyszeniem; ➢ "Nowe perspektywy" nr RPWP.06.02.00-30-0105/18, w którym E. prowadził szkolenia, a przy weryfikacji wniosku o płatność nie został podniesiony zarzut powiązania pomiędzy E. a Stowarzyszeniem; ➢ "[...]" nr [...], w którym E. prowadził szkolenia, w tym również w trybie "z wolej ręki", podczas gdy WUP w przypadku ww. projektów nie uznał współpracy E. a ze Stowarzyszaniem za niedozwolone powiązanie, a tym samym utwierdzał Stowarzyszanie w prawidłowej realizacji Projektu, a obecnie pomija aspekt współodpowiedzialności Instytucji Pośredniczącej i Instytucji Zarządzającej za prawidłową realizację Projektu; co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji błędnie zaniechał uchylenia Decyzji IZ oraz poprzedzającej ją Decyzji IP z uwagi na popełnione przez Instytucję Pośredniczącą oraz Instytucją Zarządzającą rażące błędy proceduralne, a postępowanie administracyjne powinno zostać przeprowadzone w sposób, który umożliwiłby ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego zamiast ustalonego jedynie na domysłach i domniemaniach Organu I i II instancji, tak jak to ma miejsce obecnie; C. NARUSZENIE ART. 106 § 3 PPSA w zw. z ART. 133 § 1 PPSA poprzez brak zastosowania art. 106 § 3 PPSA polegającego na nieprzeprowadzaniu dowodu z Decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2023 r. (dalej "Decyzja MFiPR"), która ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy analogicznych okoliczności uznanych przez WUP jako niedozwolone powiązania z Wytycznych, a które zostały zakwestionowane przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej - Decyzja MFiPR została dołączona do Załącznika do protokołu z rozprawy z dnia 9 maja 2023 r. złożonego przez Skarżącą w dniu 15 maja 2023 r. (dalej jako: "Załącznik"), podczas gdy Sąd I instancji z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości powinien był przeprowadzić dowód uzupełniający z Decyzji MFiPR, zwłaszcza że przeprowadzenie dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz umożliwiłoby zapobiegnięcie rozbieżności pomiędzy identycznymi stanami faktycznymi, co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji uchybił procedurze w zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a przedstawiona Decyzja MFiPR wskazuje na prawidłową praktykę organów, jaka również powinna zostać uwzględniona w niniejszej sprawie. Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów Skargi wniesionej przez Skarżącą, jak również przeprowadzenie dowodów uzupełniających, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi. II. ZASKARŻONEMU WYROKOWI, NA PODSTAWIE ART. 174 FKT 1 PPSA ZARZUCIŁ NARUSZENIE PRZEPISÓW PRAWA MATERIALNEGO, TJ.: D. ART. 207 UST. 1 PKT 2, UST. 9 ORAZ ART. 184 UST. 1 UFF W ZW. Z ART. 2 PKT 36 ORAZ ART. 143 UST. 2 ROZPORZĄDZENIA OGÓLNEGO W ZW. Z PKT 2 PODROZDZIAŁU 6.5, PKT 7 PODROZDZIAŁU 6.5 ORAZ PKT 2 I 3 SEKCJI 6.5.2 WYTYCZNYCH W ZW. Z ART. 10 UST. 1 PKT 1 USTAWY WDROŻENIOWEJ W ZW. z § 20 UST. 1 i 2 ORAZ § 12 UST. 1 i 3 UMOWY O DOFINANSOWANIE poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Instytucja Zarządzająca zasadnie określiła stronie skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę środków z uwagi na wykorzystanie środków europejskich z naruszeniem innych procedur, o których mowa w art. 184 UFF, realizując Projekt w sposób sprzeczny z Umową poprzez uznanie, że beneficjent rzekomo udzielił podmiotom powiązanym Zamówień na realizację usług szkoleniowych Wykonawcy, z którym Beneficjent realizował w partnerstwie dwa inne projekty oraz rzekomo utrzymuje stałą współpracę, a także przez zaangażowanie w wykonanie Projektu: i. I, P. ([...], w którym organem prowadzącym jest E. ), ii. I, M. (w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą A. realizowała zamówienie w ramach z jednego projektów E.a) oraz iii. A. M. (osoby upoważnionej w [...] w niniejszym Projekcie oraz projekcie realizowanym przez E. a), a tym samym wystąpiło powiązanie albo (i) w ramach przypadku wprost wskazanego w sekcji 6.5.2. pkt 3 Wytycznych albo (ii) w ramach powiązanie "w inny sposób", o których mowa sekcji 6.5.2, pkt 3 in fine Wytycznych, podczas gdy: i. nie występują niedozwolone powiązania Zamawiającego z E., a w konsekwencji również z wykonawcą poszczególnych zadań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia w zakresie konfliktu interesów wpływającego na wynik postępowania o udzielenie zamówienia, ii. działalność I, P. , I, M. oraz A. M. w żaden sposób nie świadczy o powiązaniu Beneficjenta z E., a zakres kompetencji i umocowania wyżej wskazanych osób nie powoduje powstania powiązania oraz zakłócenia konkurencji, iii. Organ I i II instancji nie wykazały, iż przedstawione okoliczności faktyczne świadczącą o potencjalnych powiązaniach Zamawiającego z wybranym Wykonawcą rzekomo miały wpływ na przeprowadzone Zamówienia w Projekcie oraz wybór wykonawców, iv. wybór wykonawców nastąpił w oparciu o dialog konkurencyjny, w sytuacji w której w ramach poszczególnych Zamówień nie wpłynęły żadne oferty na wystosowane przez Beneficjenta zapytania ofertowe, a tym samym Zamawiający był uprawniony do wybrania przedmiotowych wykonawców; a tym samym nie wystąpiło niedozwolone powiązanie w postaci (i) albo przypadku wskazanego wprost w sekcji 6.5.2. pkt 3 Wytycznych albo (ii) "w inny sposób", o których mowa sekcji 6.5.2, pkt 3 infine Wytycznych, co prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że doszło do naruszenia ww. postanowień Umowy jak również przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do żądania zwrotu dofinansowania przez Stowarzyszenie Decyzją IZ utrzymującą w mocy Decyzję IP, wobec czego obowiązek zwrotu dofinansowania jest bezpodstawny; E. NARUSZENIE ART. 184 U.F.P w zw. z ART. 2 PKT 36 i ART. 143 UST. 2 ROZPORZĄDZENIA OGÓLNEGO W ZW. Z ART. 5 UST. 4 TUE poprzez błędne niezastosowanie polegające na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca prawidłowo (i) stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości oraz (ii) przeprowadziła zgodnie z zasadą proporcjonalności proces miarkowania kwoty przypadającej do zwrotu, a w konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wystarczające jest: "by istniało zagrożenie powstania szkody, w danej sprawie nie musi zaistnieć konkretna strata finansowania"(s. 35 uzasadnienia Zaskarżonego wyroku), podczas gdy WSA w Poznaniu (w ślad za Organem I i II instancji) nie wskazał na czym konkretnie polega "zagrożenie powstania szkody" poprzestając jedynie na bliżej nieokreślonych oraz abstrakcyjnych tezach, które w żaden sposób nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a tym samym Sąd I instancji kontrolując prawidłowość obowiązku zwrotu środków, nie przeprowadził analizy, czy zidentyfikowane uchybienie w kontekście przepisów Rozporządzenia 1303/2013 powoduje konieczność zwrotu dofinansowania oraz pominął fakt, że Organ I i II instancji: i. nie wykazały wystąpienia nieprawidłowości, w szczególności wystąpienia konstytutywnych przesłanek składających się na pojęcie nieprawidłowości w postaci (i) działania lub zaniechania Beneficjenta (ii) stanowiącego naruszenie prawa, (iii) powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, poprzez obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem, uzasadniające możliwość nałożenia korekty, a także wystąpienie pomiędzy nimi związku przyczynowego, czego Organ I i II instancji nie uczyniły; ii. nie przeprowadziły zgodnie z zasadą proporcjonalności procesu miarkowania kwoty przypadającej do zwrotu, w tym dokonania oceny wpływu rzekomych uchybień na wysokość żądanej kwoty do zwrotu, właśnie z uwzględnieniem zasady proporcjonalności; co prowadzi do wniosku, że potencjalnie uchybienia Skarżącej nie stanowią naruszenia procedur w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieprawidłowości, co prowadzi do wniosku, że Beneficjent realizował Projekt zgodnie z brzmieniem Umowy o dofinansowanie, nie naruszając obowiązujących aktów prawa krajowego i unijnego, co wyklucza możliwość żądania zwrotu dofinansowania, a z najdalej idącej ostrożności, nawet jeśliby uznać konieczność zwrotu, to dochodzenie przez Organ I i II instancji dofinansowania związanego z Zamówieniami stanowi działanie nieproporcjonalne. III. WSKAZUJĄC NA PRZYTOCZONE PODSTAWY SKARGI KASACYJNEJ WNIÓSŁ: 1) w trybie art. 188 PPSA o uchylenie w całości Zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej Decyzji IZ i poprzedzającej ją Decyzji IP oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości; 2) ewentualnie o uchylenie Zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu; 3) o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, stosownie do art. 176 § 2 PPSA; 4) o zasądzenie od Instytucji Zarządzającej na rzecz Skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 PPSA. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec odpowiednio ukształtowanego modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś w pełnym zakresie, co należy do obowiązków sądu pierwszej instancji (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Z tych powodów wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno poza tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wystarczy także ograniczyć się do przytoczenia (np. zbiorczo) przepisów, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, gdyż prawidłowa konstrukcja zarzutów wymaga indywidualnego ich uzasadnienia, w odniesieniu do poszczególnych przepisów (zob. np.: wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W świetle wyżej przedstawionych zasad stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wynikające z nich wymagania. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami wynikającymi z uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał podniesione zarzuty, uznając za możliwą – co do istoty – ich rekonstrukcję, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy skarżący swoim działaniem naruszył zasadę konkurencyjności przy wyborze wykonawców odpowiedzialnych za realizacje szkoleń zawodowych, oraz że wydatki poniesione na podstawie umów zawartych z wykonawcami szkoleń zawodowych nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w ramach projektu. Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, które uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w ramach projektu, który skarżąca kasacyjnie realizowała na podstawie umowy o dofinansowanie, dysponowała środkami publicznymi w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. W odniesieniu do tych środków, gdy chodzi o ich dystrybucję oraz wykorzystywanie, obowiązują szczególnego rodzaju zasady, w tym między innymi takie zasady ogólne, jak zasada przejrzystości, czy też transparencji. W rozpatrywanej sprawie za bezsporne uznać należy, że wskazana okoliczność doskonale znana była stronie skarżącej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty z obu podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenia zasadność zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że całkowicie nieuzasadniony jest zarzut autora skargi kasacyjnej, który wskazuje, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe powierzchowne, pomimo swojej pozornej obszerności uzasadnienie przez WSA w Poznaniu zaskarżonego wyroku (pkt A petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skład orzekający NSA opowiada się za stanowiskiem, że przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może więc być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy ani też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA: z 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17, z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 840/17, z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17, tamże). Zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności w okolicznościach niniejszej sprawy jest zaś całkowicie niezrozumiały i tym samym niezasadny. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który w skardze kasacyjnej powiązano z tezą, że WSA oparł wyrok na twierdzeniu zgodnie z którym Sąd I instancji nie rozpoznał istoty skargi, a skarżący nie jest w stanie ustalić, co ostatecznie jest podstawą żądania zwrotu dofinansowania oraz powodu uznania, ze postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Przesłanki naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. były przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wielokrotnie podkreślano, że zarzut naruszenia tego przepisu może być – co do zasady – skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. np.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Co więcej, naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że zarzucając naruszenie tego przepisu, nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też trafności wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie wyroku WSA, jest prawidłowe. Wbrew temu co zarzuca skarżąca, zawiera ono wymagane prawem elementy, które umożliwiało jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a następnie pozwoliło na dokonanie kontroli instancyjnej tego wyroku. WSA w uzasadnieniu wyroku odniósł się bowiem do nieprawidłowości beneficjenta, słusznie uznając, że swoim działaniem naruszył zasadę konkurencyjności przy wyborze wykonawców odpowiedzialnych za realizacje szkoleń zawodowych, oraz że wydatki poniesione na podstawie umów zawartych z wykonawcami szkoleń zawodowych nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w ramach projektu. WSA za organem w sposób prawidłowy wskazał, że beneficjent zgodnie z umową był zobowiązany do stosowania zasady konkurencyjności na zasadach określonych w wytycznych w zakresie konkurencyjności, wersja 22 sierpnia 2019 r. obowiązująca od 9 września 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. i że celem uniknięcia konfliktu interesów wytyczne w zakresie konkurencyjności zabraniały beneficjentowi udzielenia zamówień podmiotom powiązanym z nim osobowo lub kapitałowo (podrozdział 6.5.2 pkt 2 i 3 wytycznych). Sąd I instancji szczegółowo i wyczerpująco wskazał na powiązania biznesowe, pracownicze i zakres czynności i zadań wykonywanych przez poszczególne podmioty. WSA zasadnie podniósł, że organy uznały, że sposób powiązań beneficjenta, jak i osób działających w jego imieniu z wykonawcami, zarówno w przeszłości jak i w zakresie działań z etapu przygotowania i przeprowadzania postępowań w kontrolowanej sprawie, ujawnione relacje beneficjenta i osób działających w jego imieniu z wykonawcami, naruszają zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wszystkich wykonawców i prowadzą do wystąpienia konfliktu interesów, co nie pozostaje bez wpływu na wynik przeprowadzonych postępowań. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie WSA nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę tego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wprost wskazał, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wyjaśniając przy tym, że organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta nie budzi wątpliwości w świetle logicznej i przekonującej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ocena trafności merytorycznego stanowiska, przyjętego przez WSA w zaskarżonym wyroku – którego skarżący nie podziela – jest w pełni możliwa, właśnie z uwagi na spełnienie wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zupełnie inną kwestią jest wynik tej oceny, będący rezultatem rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, czego nie dostrzeżono w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut zawarty w pkt B petitum skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 7 a, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 81a k.p.a poprzez nieuchylenie przez WSA w Poznaniu decyzji IZ oraz poprzedzającej ją decyzji IP, pomimo że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem następujących przepisów postępowania, w szczególności WSA w Poznaniu uznał za prawidłowe. Mając na uwadze tak opisany przedmiot sporu, ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo uznał, że przyjęty do rozpoznania sprawy stan faktyczny został przez Zarząd ustalony właściwie, i na jego podstawie dokonał należytej kontroli wydanych w sprawie decyzji zwrotowych. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem w całości z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, WSA trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (w zaskarżonej części decyzji). Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do rozpoznania sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organu II instancji i wyrażonej przez nią ocenę prawną stanu faktycznego. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji w swojej decyzji odniósł się do wszystkich stwierdzonych przez organ I instancji nieprawidłowości. Następnie dokonał oceny ustaleń poczynionych przez organy zasadnie stwierdzając, że organy oparły się na dokumentach i dowodach zebranych w postępowaniu. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. nie istnieje też prawny nakaz, aby w toku postępowania koniecznym było powtórzenie przesłuchania świadka czy podejrzanego, który zeznawał w innym postępowaniu, jeżeli zeznania te są wystarczające dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast powtórzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z przesłuchania świadka, uprzednio przesłuchanego w innym postępowaniu (dla zrealizowania zasady czynnego udziału strony w tym przesłuchaniu z art. 10 § 1 k.p.a.), uzasadnione jest tylko wówczas, gdy strona wskaże na konkretne, istotne okoliczności faktyczne, niezbędne do wyjaśnienia sprzeczności w tych zeznaniach w porównaniu z dotychczasowym zebranym materiałem dowodowym. Odwoływanie się tylko do zasady bezpośredniości prowadzenia dowodu z zeznań świadka bez konkretyzacji celu ponowienia dowodu, nie jest wystarczające. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, treść zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną. Kwestia odmienności oczekiwań skarżącego w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również formułowania zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Ustawodawca jednocześnie nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie art. 11 k.p.a., jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, tamże). Natomiast do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został wykazany. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się także z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wskazane, jaki konkretnie przepis prawa wspólnotowego i/lub krajowego naruszyła skarżąca, co według niej stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a) i zasadą udzielania informacji (art. 9 k.p.a). Wskazać należy, że w decyzjach obu instancji organ skonkretyzował, do którego przepisu naruszania doszło w przedmiotowej sprawie. W treści uzasadnienia decyzji zostało wskazane, że skarżący dopuścił się naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, określoną w punkcie 1 podrozdziału 6.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowałności, że wystąpił konflikt interesów, gdyż związki łączące beneficjenta z E. K.K. prowadzącą działalność pod nazwą E. oraz będącą organem prowadzącym N.E. , którym to podmiotom udzielono zamówień w ramach projektu, są silniejsze anieli zwykła współpraca podmiotów gospodarczych, działających na tym samym obszarze i nie pozostają bez wpływu na wynik przeprowadzonych postępowań. Tym samym skarżący określił warunki udziału w postępowaniu w sposób utrudniający uczciwą konkurencję. W konsekwencji tego doszło do wypełnienia dyspozycji normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Podobnie rzecz się ma odnośnie uzasadnienia wyroku WSA. Tak samo za bezzasadne należy uznać twierdzenie skarżącego, że ani organ ani WSA w wydawanych przez siebie rozstrzygnięciach nie wyjaśnili przyczyn podejmowanych przez siebie określonych działań, a w szczególności podstaw prawnych i faktycznych uznania za prawidłowe nałożenia na stronę sankcji w postaci korekty finansowej, co stoi w sprzeczności z zasadą przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie doszedł do przekonania, że Zarząd obszernie przedstawił swoją argumentację w wydanych przez siebie decyzjach szczegółowo przedstawiając stan faktyczny sprawy, jak również motywy związane z dopuszczeniem się przez beneficjenta nieprawidłowości i zasadnością określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu. Na marginesie należy zauwazyć, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13, tamże), a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia (np. wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 95/16, tamże). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12, tamże). Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (zob. wyroki NSA: z 21 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 808/16; z 27 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1241/10; z 5 maja 1998 r., sygn. akt III SA 193/97, tamże). W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organy, że skarżący swoim działaniem naruszył zasadę konkurencyjności przy wyborze wykonawców odpowiedzialnych za realizacje szkoleń zawodowych, oraz że wydatki poniesione na podstawie umów zawartych z wykonawcami szkoleń zawodowych nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w ramach projektu. Dlatego też zarzuty podniesione w pkt B petitum skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. Za pozbawiony podstaw prawnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut C petitum skargi kasacyjnej, w której autor zarzucił naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. polegającego na nieprzeprowadzaniu dowodu z decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] kwietnia 2023 r. Należy wskazać, że w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W przepisie tym ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje możliwością swobodnego podejmowania decyzji w tej kwestii, uwarunkowaną stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie te cztery czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. Z kolei przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdatności sprawy do wydania wyroku i dokonania przez sąd oceny. W tej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a ocena ta nie wzbudza uzasadnionych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego z uwagi na ich komplementarny charakter i uznał, że są one nieuzasadnione, bowiem skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń faktycznych, a tylko wówczas zarzut niewłaściwego zastosowania może być uzasadniony. Materialnoprawną podstawą decyzji ostatecznej był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9. Zgodnie z przepisem art 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Zauważyć należy, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jasno wskazuje się, że przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego i wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Niedotrzymanie zaś warunków umowy zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu (p. np. wyroki NSA sygn. akt I GSK 1607/18, I GSK 1016/18 i GSK 1384/18, tamże). Należy przypomnieć, że w ramach projektu, który skarżąca kasacyjnie realizowała na podstawie umowy o dofinansowanie, dysponowała środkami publicznymi w ramach projektu "Wielkopolska sieć wsparcia" ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. W odniesieniu do tych środków, gdy chodzi o ich dystrybucję oraz wykorzystywanie, obowiązują szczególnego rodzaju zasady, w tym między innymi takie zasady ogólne, jak zasada przejrzystości, czy też transparencji. W rozpatrywanej sprawie za bezsporne uznać należy, że wskazana okoliczność doskonale znana była stronie skarżącej. Jak wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 1258/12, za elementy ogólnej zasady konkurencyjności ponad wszelką wątpliwość uznać należy zasadę uczciwości oraz zasadę równości (równorzędności podmiotów) w zakresie odnoszącym się do traktowania wykonawców, do których adresowana jest konkretna oferta na realizację określonego w niej zamówienia. Ma to bowiem podstawowe znaczenie z punktu widzenia jego finansowania ze źródła, którym są środki publiczne, a w konsekwencji gwarantowania wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych z tego właśnie źródła. W tym też kontekście, za jej element uznać należy również nakaz takiego formułowania wymagań stawianych wykonawcom usług finansowanych ze środków objętych programem operacyjnym, który nie będzie z założenia zawężał kręgu wykonawców do indywidualnie wytypowanego podmiotu. Istotę oraz sens tak rozumianej zasady konkurencyjności, a także jej cel podważa więc sytuacja taka jak ta, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Należy jeszcze raz zaznaczyć, że zasada konkurencyjności w systemie wydatkowania środków publicznych oznacza w głównej mierze obowiązek przeprowadzenia procedury zapewniającej realną możliwość ubiegania się o zamówienie przez nieograniczony krąg podmiotów. Stąd też jej naruszenie polega na ograniczeniu dostępu potencjalnych wykonawców, preferowaniu określonego podmiotu, braku transparentności postępowania. W takiej sytuacji sam fakt wadliwej procedury stanowi naruszenie zasady, niezależnie od tego, czy na danym rynku istniała większa liczba wykonawców a Sąd I instancji wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie miał obowiązku dokonania analizy rynku lokalnego, która nie była konieczna do stwierdzenia naruszenia zasady konkurencyjności. Należy podkreślić, że naruszenie polega na ograniczeniu możliwości ubiegania się o zamówienie. Zasada konkurencyjności chroni nie tylko konkurencję faktyczną, ale również konkurencję potencjalną, co oznacza, że nawet jeśli na rynku lokalnym działa niewielu wykonawców, albo zamawiający twierdzi, że tylko jeden wykonawca mógł zrealizować zamówienie, nie zwalnia to z obowiązku przeprowadzenia procedury otwartej i transparentnej. Należy zauważyć, że sekcja 6.5.2 pkt 3 Wytycznych zawiera enumeratywne wskazanie najczęściej występujących powiązań, takich jak powiązania kapitałowe, osobowe, wynikające z pełnienia funkcji w organach podmiotów. Jednocześnie jednak sama konstrukcja Wytycznych przewiduje, że powiązanie może wystąpić również "w inny sposób", jeżeli okoliczności faktyczne wskazują na możliwość naruszenia zasady konkurencyjności. Oznacza to, że katalog powiązań nie ma charakteru zamkniętego w sensie materialnym, lecz stanowi przykładowe doprecyzowanie sytuacji najbardziej typowych. Ustalenie niedozwolonych powiązań nie polega na mechanicznej kwalifikacji pojedynczych faktów do określonej kategorii normatywnej, lecz na rekonstrukcji rzeczywistej relacji między podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że poszczególne okoliczności faktyczne mogą samodzielnie nie przesądzać o istnieniu powiązania, ale ich łączna ocena może prowadzić do wniosku o istnieniu relacji podważającej konkurencyjność postępowania. W tym sensie powiązanie może być wynikiem kumulacji różnych elementów faktycznych, a nie tylko jednej przesłanki wskazanej wprost w Wytycznych. Nie jest więc zasadne zarzucane przez skarżącego kasacyjnie opisane tabelarycznie odnoszenie się do każde elementu odrębnie. Zakwalifikowanie każdej z tych okoliczności do konkretnego punktu Wytycznych nie jest konieczne, ponieważ wytyczne nie nakładają obowiązku formalnej subsumcji każdej przesłanki. Różnica między powiązaniami enumeratywnymi a powiązaniami "w inny sposób" ma znaczenie przede wszystkim na etapie identyfikacji typowych sytuacji konfliktu interesów, a nie dla samego stwierdzenia naruszenia zasady konkurencyjności. Jeżeli z całokształtu okoliczności wynika, że między podmiotami istniała relacja mogąca wpływać na wynik postępowania, relacja ta podważała zasadę bezstronności lub równego traktowania wykonawców, to kwalifikacja szczegółowa nie ma decydującego znaczenia dla oceny legalności postępowania. Naruszenie zasady konkurencyjności stanowiło oczywistą przesłankę wydania decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania udzielonego skarżącemu dla sfinansowania przedmiotowego programu. Taką analizę przeprowadził organ, a Sąd I instancji słusznie zaaprobował stanowisko organu jasno wyrażone w podjętych rozstrzygnięciach, stąd nie ma potrzeby w tym miejscu ponownie go przytaczać. W świetle powyższego prawidłowe było zbiorcze przedstawienie przez WSA w Poznaniu okoliczności wskazujących na występowanie niedozwolonych powiązań. Dla stwierdzenia naruszenia zasady konkurencyjności wystarczające jest bowiem wykazanie, że całokształt relacji między podmiotami mógł prowadzić do zakłócenia bezstronności i równego traktowania wykonawców (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1402/21; z 2 lipca 2025 r. sygn. akt I GSK 281/22; z 30 sierpnia 2024 r. sygn. akt I GSK 1293/23, tamże). WSA prawidłowo stwierdził, że na skutek naruszenia wyżej wskazanych postanowień umowy doszło do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Pamiętać należy, że wydatkowanie środków z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie, powoduje nieuzasadniony wydatek dla budżetu Unii Europejskiej. Dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest zatem konieczne ustalenie powstania szkody. Wystarczające jest stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 za nieprawidłowość uznaje jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę. Przepis ten ma na celu zapobieżenie nieprawidłowemu wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na projekty finansowane z funduszy unijnych. Dlatego obejmuje także szkodę potencjalną. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 184 p.p.s.a. – skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).