III OZ 504/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 393/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2023 r., nr SKO 4213.6.2023 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 393/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu wniosku J.A. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" (dalej: skarżący), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 10 maja 2023 r., nr SKO 4213.6.2023 utrzymującej w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia decyzję Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Miejskim Wrocławia z 3 kwietnia 2023 r., nr WSR-OS.6220.58.2022.AP stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określającą warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia i określającą wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji wskazał, że nie wyczerpuje przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej lakonicznie stwierdzenie, że wydanie zaskarżonej decyzji umożliwia podjęcie dalszych działań i uzyskanie przez inwestora uchwały rady gminy oraz dalszych decyzji administracyjnych, co jest jednoznaczne z trudnymi oraz niemal niemożliwymi do odwrócenia skutkami. Twierdzenie to jest bardzo ogólnikowe i pozostaje wyłącznie w sferze spekulacji strony skarżącej. W odniesieniu do podnoszonych we wniosku okoliczności dotyczących naruszeń przepisów procedury, Sąd I instancji uznał, że przywoływana argumentacja odnosi się w istocie do merytorycznych aspektów sprawy, które na tym etapie postępowania nie mogłyby przesądzać o zasadności rozpoznawanego wniosku. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz dopuszczenie dowodów ze wskazanych w zażaleniu dokumentów. W zażaleniu zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa) oraz w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (t. jedn.: Dz.Urz. L Nr 26 z 28.1.2012 r., s. 1) poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie na skutek błędnej oceny przytoczonych przez skarżącego okoliczności, uzasadniających wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, a powodujących istotne następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia dopuszczonego zaskarżoną decyzją, tj. dopuszczenie do realizacji przedsięwzięcia w postaci osiedla mieszkaniowego składającego się z budynków wielorodzinnych dla ponad 2200 rodzin (między 5000 a 7000 mieszkańców) oraz ponad 170 punktów usługowych, którego realizacja ma nastąpić na terenach czynnie wykorzystywanych przemysłowo i produkcyjnie, sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które jednocześnie: a) w sposób jawny i ewidentny przekracza normy dopuszczalnego hałasu, co wynika z samej Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, b) może negatywnie wpływać na gospodarkę wodną z uwagi na fakt ryzyka powstania bezprawnego odprowadzania wód opadowych z terenów historycznie zanieczyszczonych do rzeki Ś., wobec braku zbadania warunków hydrologicznych, błędne przyjęcie statusu opadów atmosferycznych (charakterystyczne wskazanie w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, iż rzekomo w ciągu trzech ostatnich lat we Wrocławiu brak było opadów), c) nie przewiduje żadnego wariantowania retencji i odprowadzania wód opadowych, d) nie zostało w sposób pełny i należyty ocenione pod kątem jego dalszych skutków dla środowiska, a to z uwagi na fakt zaniechania przeprowadzenia procedury pełnego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, które to zbadanie jest niezbędne w świetle art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, d i g oraz pkt 2 lit. a, f, h, k oraz pkt 3 lit. a, f oraz g ustawy środowiskowej - a które to przedsięwzięcie, zgodnie z samymi danymi z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, istotnie wpłynie na środowisko poprzez ponadnormatywną emisję hałasu, całkowicie niezbadaną przez organy kwestię odprowadzania wód opadowych do rzeki Ś. oraz wywoływanie możliwych konfliktów społecznych poprzez negatywne oddziaływanie na zdrowie i życie ludzi, a które to przedsięwzięcie strona realnie zamierza realizować na podstawie uzyskanej decyzji środowiskowej, co przejawia się m.in. przez rozpoczęcie dalszych działań inwestycyjnych, w tym: 1) rozpoczęcie procedury zawierania porozumień w przedmiocie realizacji inwestycji towarzyszących przedsięwzięciu - które pierwotnie miały być poddane pod głosowanie Rady Miejskiej Wrocławia w dniu 13 lipca 2023 r. na sesji LXXI, jednak zostały wycofane spod głosowania, 2) rozpoczęcie już w dniu 7 marca 2023 r. procedury wydania opinii wstępnych w sprawie obsługi komunikacyjnej dla dwóch inwestycji mieszkaniowych [...] i [...] przed Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo szerokiego uzasadnienia skutków zaskarżonej decyzji w samej treści skargi, Sąd I instancji nie dokonał ich rozważenia. Skarżący w treści uzasadnienia nie widział potrzeby wyodrębniania dwa razy tej samej argumentacji – wady decyzji organu I instancji, są bowiem per se tak istotne, że powodują bezpośrednie zagrożenie dla środowiska, a uzupełnienia wymagało wyłącznie wskazanie, że inwestor w istocie uzyskuje decyzję środowiskową nie bez celu, a w poważnym celu realizacji przedsięwzięcia. Pismem z 11 września 2023 r. uczestnik postępowania – L. sp. z o.o. z siedzibą w W., wniósł o oddalenie zażalenia w całości. W piśmie z 11 października 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów oraz przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie. Wskazano, że nie sposób przyjąć, iż zaskarżona decyzja środowiskowa nie wywoła trudnych do odwrócenia skutków, skoro wnioskodawca otwarcie dąży do uzyskania uchwały Rady Miasta i w konsekwencji do uzyskania pozwolenia budowlanego oraz do przystąpienia do realizacji inwestycji. Zdaniem skarżącego, realizacja wątpliwego prawnie wielotysięcznego osiedla mieszkaniowego, w tym sprzedaż mieszkań mieszkańcom Wrocławia, z pewnością takim skutkiem jest. Pismem z 16 listopada 2023 r. uczestnik postępowania – L. sp. z o.o. z siedzibą w W., w odpowiedzi na ww. pismo procesowe wniosła o pominięcie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego oraz podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. W myśl natomiast art. 86f ust. 2a u.u.i.ś sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto stosownie do treści art. 86f ust. 2a u.u.i.ś uprawdopodobnione we wniosku trudne do odwrócenia skutki powinny pozostawać w związku z zawartymi w skardze zarzutami dotyczącymi zaskarżonego aktu, a zatem rolą wnioskodawcy jest wykazanie, że wystąpią one w konsekwencji określonego naruszenia prawa lub interesu prawnego. Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W niniejszej sprawie powołane przez wnioskodawcę okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zawarty w skardze wniosek nie zawierał dostatecznej argumentacji mającej znaczenie z punktu widzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., lecz skupiał się przede wszystkim na zarzutach dotyczących legalności zaskarżonej decyzji i wykazaniu braku podstaw prawnych do jej wydania – to w konsekwencji uniemożliwiało dokonanie oceny, czy przesłanki określone w ww. przepisach zostały spełnione. Zawarta we wniosku argumentacja powinna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 223/10; 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 73/11, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2988/14). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I GZ 138/23). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji, że skarżący – pomimo argumentacji zawartej w skardze – nie wykazał na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Podniesione przez skarżącego we wniosku okoliczności są bowiem niewystarczające do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać trudne do odwrócenia skutki, przez które należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję. Zarzuty skarżącego sprowadzają się w zasadzie do tego, że realizacja przedsięwzięcia doprowadzi do powstania nadmiernego hałasu, niedozwolonej retencji wód z terenów inwestycji do rzeki Ś. oraz oznacza ewentualne ryzyko związane z zanieczyszczeniem gruntów, na których ma być prowadzona inwestycja. Powyższa argumentacja nie może zostać uwzględniona, bowiem w gruncie rzeczy dotyczy już skutków działania ukończonego przedsięwzięcia i dąży do zakwestionowania legalności decyzji środowiskowej, a nie wskazuje na okoliczności uprawdopodobniające same przesłanki w zakresie wstrzymania tej decyzji "w fazie realizacji". Wskazane przez skarżącego powody nie stanowią niebezpieczeństw skonkretyzowanych i realnych, a przede wszystkim nie wykazano żeby były znaczące. Twierdzenia skarżącego sprowadzają się przede wszystkim do kwestionowania prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji i wskazywania na wysokie prawdopodobieństwo uwzględnienia zarzutów skargi. Wskazywanie na zagrożenia, które nastąpią po ukończeniu przedsięwzięcia, przed zbadaniem legalności tej decyzji przez Sąd, nie mogą stanowią przesłanek w rozumieniu przepisu art. 86f u.u.i.ś. Zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 10 maja 2023 r., nr SKO 4213.6.2023 zostaną poddane ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Należy mieć również na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty jego wydania. Przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności dopiero w zażaleniu na postanowienie sądu I instancji oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 marca 2009 r., sygn. akt II OZ 217/09; 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 245/10; 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 74/11; 22 września 2011 r., sygn. akt II OZ 866/1; 26 października 2011 r., sygn. akt I OZ 803/11). Zażalenie na postanowienie sądu I instancji nie jest środkiem służącym uzupełnieniu złożonego w sprawie wniosku. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania sądu I instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Za niedopuszczalną należy zatem uznać sytuację, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16; 12 października 2018 r., sygn. akt I OZ 937/18; 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1054/19 I OZ 937/18). Nowa argumentacja i związana z nią zmiana okoliczności faktycznych może być podstawą do zastosowania przez wojewódzki sąd administracyjny art. 61 § 4 p.p.s.a. i zmiany postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy zatem uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, uznając, że nie przyczynią się one do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co jest wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 4 u.u.i.ś., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia.