VII SA/Wa 695/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustynia-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu jednostronnego nośnika reklamowego typu "[...]" o wysokości słupa 6.0 m i o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6.38 m x 3.38 m, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w W. - lokalizacja "[...]" - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie, miało następujący przebieg. W dniu 28 grudnia 2007 r. A. S.A. z siedzibą w P. zgłosiła w Biurze Działalności Gospodarczej Zezwoleń Urzędu Miasta W. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu jednostronnego nośnika reklamowego typu "[...]" o wysokości słupa 6.0 m i o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6.38 m x 3.38m, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w W. - lokalizacja "[...]". Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Prezydent W. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych uzasadniając swe rozstrzygnięcie tym, iż zamierzona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P. od w/w decyzji organu I instancji zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...]. W jej uzasadnieniu organ zauważył, że zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważył również, że w przedmiotowej sprawie wolno stojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, trwale z gruntem związanym. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] stwierdził, iż do budowli będących wolno stojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz że dokonując kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, organ winien brać się pod uwagę przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle którego, nie jest obojętna wielkość oraz cechy konstrukcyjne obiektu (wyroki NSA: z 25 maja 2007 r. oraz z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt: II OSK 1509/06, oraz sygn. akt: II OSK 680/07). Argumentując swe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja składa się z tablicy reklamowej o wymiarach 6.38 m x 3.38 m, żelbetowej stopy fundamentowej o wymiarach dolnej podstawy 2.20 m x 3.60 m, słupa stalowego o wysokości 6 m. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego to 9,38 m. Wymiary te oraz obecność fundamentu uzasadniają zdaniem organu uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Organ wskazał także, iż zgłoszenie dokonane przez inwestora nie spełnia wymogów określonych w art.30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych. Zgłoszenie inwestora z dnia 17 grudnia 2007 r. w swojej pierwszej części stanowi bowiem ofertę handlową Spółki natomiast w drugiej części zawiera informację o zamiarze wykonania urządzenia reklamowego, bez podania jej lokalizacji oraz sposobu realizacji inwestycji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. zaakcentował, że do zgłoszenia inwestor dołączył projekt budowlany, zamiast szkiców i rysunków wymaganych przy zgłoszeniu, co oznacza, że działał on wbrew trybowi, który wskazał swoim opracowaniem projektant. Skoro projektant - osoba z uprawnieniami, załączone opracowanie nazywa projektem budowlanym to znaczy, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga przygotowania projektu budowlanego, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze te okoliczności organ odwoławczy uznał, iż zasadnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych związanych z zainstalowaniem urządzenia reklamowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. złożyła A. S.A. z siedzibą w P. zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka wskazała, że przewidziany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu będzie zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw ten w formie decyzji administracyjnej zostanie doręczony inwestorowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. S.A. z siedzibą w P. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], którą organ działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych związanych z zainstalowaniem nośnika reklamowego typu "[...]" o wysokości słupa 6.0 m i o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6.38 m x 3.38 m, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w W. - lokalizacja "[...]". W ocenie Sądu podstawową kwestią jaką należało w sprawie rozstrzygnąć była kwestia terminu w jakim organ może wnieść sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Wskazać należy, iż z treści art. 30 ust 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 art. 30 tej ustawy, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Oznacza to, że jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu nie wniesie sprzeciwu lub nie wyda postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia, to organ traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. Innymi słowy w razie niewniesienia sprzeciwu w tym terminie, 31 dnia inwestor może realizować swój zamiar. Termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego, a zatem jest terminem zawitym i nie może być przywracany, ani przedłużany. Orzecznictwo zarówno tutejszego Sądu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego było rozbieżne przez kilka lat, co do terminu 30-dniowego opisanego w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i funkcjonowały 2 odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich termin 30-dniowy jest terminem na wydanie decyzji i o jego zachowaniu świadczy nadanie sprzeciwu na poczcie w ciągu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia zamiaru montażu reklamy. W tym przypadku nie ma znaczenia czy doręczenie sprzeciwu zainteresowanemu nastąpi również w terminie 30 dni, czy po upływie tego terminu. Zwolennicy drugiego poglądu podkreślają, że do zachowania 30-dniowego terminu nie wystarczy samo wysłanie sprzeciwu, konieczne jest również jego doręczenie. W świetle najnowszej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygnatura II GPS 4/08, która ma moc wiążącą dla tutejszego Sądu, termin 30-dniowy jest terminem do doręczenia sprzeciwu. Uchwała ta co prawda dotyczyła sprzeciwu wydawanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), a nie sprzeciwu wnoszonego przez organy budowlane w stosunku do zamiaru wykonywania robót budowlanych, jednak charakter zgłaszanego przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu odnosi podobny skutek, a termin na jego wniesienie jest identyczny, bo 30-dniowy i ma taki sam charakter. Zgodnie z tezą tej uchwały "termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30-dniowego terminu, określonego w art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona, ale nie została doręczona, wobec tego sprzeciw Ministra Sprawiedliwości dotyczący wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem (...) także doręczenie decyzji". Sąd powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07, w której "w sposób wyraźny podkreślono, że unormowania tyczące sprzeciwu (...) muszą być interpretowane zgodnie z zamysłem tych uregulowań zmierzających do maksymalnego skrócenia okresu niepewności, a nie do przedłużania postępowania". Sąd stwierdził, że "decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. (...) Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne) ale niedoręczona nie załatwia sprawy, ponieważ nie wiąże organu ani strony". Odnośnie upływu terminu Sąd wskazał, że "po jego upływie Minister Sprawiedliwości traci uprawnienie do zakwestionowania wpisu, natomiast strona może korzystać z przysługujących jej uprawnień". W przedmiotowej uchwale skład orzekający powołał się na rozwiązania przyjęte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, z których wynika, że "wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji". Z tego względu "przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji". W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie zostało dokonane w dniu 28 grudnia 2007 r., a więc termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane upłynął w dniu 28 stycznia 2008 r. W terminie tym nie została doręczona skarżącemu decyzja wnosząca sprzeciw, co oznacza, zgodę organu na realizację inwestycji. Doręczenie w niniejszej sprawie stronie skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika w dniu 5 lutego 2008 r. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia r., nr [...], którą organ wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, uznać więc należało, za dokonane po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć trzeba, iż doręczenie w dniu 21 stycznia 2008 r. bezpośrednio stronie skarżącej w/w decyzji wnoszącej sprzeciw nie wywarło skutku w kwestii doręczenia, a tym samym w kwestii zachowania terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Podnieść należy, iż jednoczesne doręczenie decyzji stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści decyzji (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 345/07, Lex nr 352785; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1855/07, Lex nr 333585; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 875/07, Lex nr 362489). Odnosząc się do przekonania organu odwoławczego przedstawionego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., iż załączenie przez inwestora do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, projektu budowlanego wykonanego przez uprawnionego projektanta, przesądza o zmianie charakteru zgłoszenia, stwierdzić trzeba, że przekonanie to jest zupełnie nieuprawnione. Na marginesie tylko wskazać należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28 zgodnie, z którą budowę można rozpocząć jedynie po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29 - 31 wymienionej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania inwestycji. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonywanie robót, określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, obciążone zostało obowiązkiem zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Mając na względzie treść przywołanych przepisów stwierdzić trzeba, iż wynika z nich jednoznacznie, że instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści przywołanych przepisów wynika również, że ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyrażonego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane od zasady obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię (a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle), czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Powyższy pogląd został wyrażony i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 903/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 88/08). Za nieprawidłowe zatem należy uznać stanowisko prezentowane prze organy obu instancji, zgodnie z którym wielkość nośnika reklamowego oraz sposób jego osadzenia w gruncie powoduje, iż nie powinien mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli ze względu na takie okoliczności jak np. wielkość urządzenia reklamowego, właściwy organ uzna, iż realizacja inwestycji może spowodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, może on - działając na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy, zatem będzie wymagało szczegółowego uzasadnienia przez organ podstaw do nałożenia w/w obowiązku. Z wymienionych względów decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nie mogły się ostać, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w wyroku.